Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне по проекту федерального закона N 1037356-6 "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" внесен Президентом Российской Федерации (утв. Решением от 21 апреля 2016 г. N 160/2.1) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне
по проекту федерального закона N 1037356-6 "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" внесен Президентом Российской Федерации
(утв. Решением от 21 апреля 2016 г. N 160/2.1)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет Государственной Думы по обороне отмечает:

В законопроекте, как следует из пояснительной записки, определены задачи войск национальной гвардии Российской Федерации (далее - войска национальной гвардии), их состав, принципы деятельности и полномочия, вопросы, связанные с руководством и управлением ими, комплектованием личным составом, обеспечением социальной защиты военнослужащих войск национальной гвардии, а также с финансовым и материально-техническим обеспечением войск национальной гвардии.

На войска национальной гвардии предлагается возложить выполнение следующих задач (часть 1 статьи 2 законопроекта):

участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

участие в борьбе с терроризмом и в обеспечении правового режима контртеррористической операции;

участие в борьбе с экстремизмом;

участие в территориальной обороне Российской Федерации;

охрана важных государственных объектов и специальных грузов в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;

оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации.

Кроме того, частью 2 статьи 2 законопроекта допускается привлечение войск национальной гвардии к выполнению других задач с использованием вооружения по решению Президента Российской Федерации, принятому в соответствии с федеральными законами. По мнению Комитета по обороне, к таким задачам может быть отнесено участие в обеспечении режима военного положения.

При этом следует учитывать, что привлечение войск национальной гвардии к выполнению задач по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 23 июня 1995 года N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности".

Комитет Государственной Думы по обороне законопроект поддерживает, поскольку он направлен на укрепление внутренней безопасности Российской Федерации.

Вместе с тем, по законопроекту имеется ряд замечаний.

1) По статье 5 законопроекта.

Предлагаемая редакция статьи 5 не содержит указаний на специализацию структурных подразделений, составляющих войска национальной гвардии, которые будут выполнять задачи, указанные в статье 2 законопроекта.

Таким образом, представляется неясным, какие именно виды подразделений войск национальной гвардии будут, например, совместно с органами внутренних дел осуществлять охрану общественного порядка, участвовать в борьбе с экстремизмом и терроризмом, обеспечении правового режима контртеррористической операции, осуществлять охрану важных государственных объектов и специальных грузов и т.д.

В этой связи представляется целесообразным обсудить вопрос о включении в законопроект положений о составе войск национальной гвардии (оперативного назначения, специальные моторизованные, по охране важных государственных объектов, авиационные, морские, разведывательные, обеспечения, непосредственного подчинения главнокомандующего и т.д.), о задачах соединений и воинских частей войск национальной гвардии, а также об осуществлении войсками национальной гвардии мероприятий разведывательного характера. При этом возможна, по нашему мнению, частичная имплементация в текст законопроекта проверенных практикой служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России соответствующих положений (части 2 и 3 статьи 2, статья 8, статьи 18 - 23.1) Федерального закона от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 27-ФЗ).

Обращаем внимание, что отсутствие такой детализации на практике затруднит решение вопросов передачи соединений и воинских частей национальной гвардии в оперативное подчинение органов внутренних дел и о полномочиях руководителей органов внутренних дел по отношению к войскам (такие положения также отсутствуют в тесте законопроекта);

2) По статье 6 законопроекта.

Полагаем целесообразным в названной статье особо выделить полномочия Президента Российской Федерации утверждать Устав войск национальной гвардии Российской Федерации (боевой устав, устав боевой службы), Положение о военных советах войск национальной гвардии Российской Федерации, Положение об оперативно-территориальных объединениях войск национальной гвардии Российской Федерации.

Кроме того, с целью обеспечения непрерывного управления войсками необходимо обсудить вопрос о включении в рассматриваемую статью указания на орган непосредственного управления войсками национальной гвардии (Главное командование, Главное управление или Главный штаб и т.д.), поскольку в соответствии Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года N 157 "Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии" (далее - Указ N 157) Федеральная служба войск национальной гвардии (далее - Служба) является федеральным органом исполнительной власти, но не является органом управления войсками;

3) По мнению Комитета по обороне, часть 1 статьи 7 законопроекта является избыточной.

Положения части 2 и 3 названной статьи в части дислокации и передислокации соединений (и выше) войск национальной гвардии дублируют соответствующее положение пункта 12 части 2 статьи 4 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне";

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

3) По части 2 статьи 8 законопроекта.

В рассматриваемой части, по нашему мнению, пропущено указание непосредственно на федеральный закон, регулирующий деятельность войск национальной гвардии;

4) По пункту 14 части 1 статьи 9 законопроекта:

Согласно рассматриваемого пункта войска национальной гвардии вправе осуществлять в установленном порядке прием, хранение и уничтожение изъятых, добровольно сданных и найденных наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Обращаем внимание, что в соответствии с Указом N 157 как Служба в целом, так и войска национальной гвардии в частности, не имеют таких полномочий, а также органов управления и подразделений для реализации этих полномочий.

5) По пункту 4 части 1 статьи 11 законопроекта.

Вхождение (проникновение) военнослужащих войск национальной гвардии в соответствующие помещения, земельные участки и территории для установления обстоятельств несчастного случая не обусловлено задачами указанных войск. По мнению Комитета по обороне, соответствующая норма Федерального закона N 27-ФЗ сформулирована более корректно;

6) По статье 14 законопроекта.

Полагаем, что в рассматриваемую статью необходимо включить обязанности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по оказанию содействия войскам национальной гвардии, в частности, предоставлять войскам национальной гвардии здания (помещения), сооружения и земельные участки в пунктах временной дислокации на период подготовки и выполнения ими служебно-боевых задач в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, обращаем внимание на отсутствие в этой статье указаний на обязанности МВД России;

7) По статье 16 законопроекта.

Полагаем целесообразным дополнить рассматриваемую статью положением, исключающим гражданско-правовую ответственность военнослужащего войск национальной гвардии за вред, причиненный физическим и юридическим лицам при применении им физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, боевой и специальной техники, если такое применение осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами. Возмещение вреда осуществлять за счет средств федерального бюджета;

8) По статье 19 законопроекта.

По нашему мнению, отдельные положения о порядке применения огнестрельного оружия требуют дополнительного обсуждения. Так, частью 4 рассматриваемой статьи предлагается установить запрет на применение оружия при большом скоплении граждан, в результате которого могут пострадать случайные лица.

По нашему мнению, данный запрет нуждается в установлении исключений, касающихся применения оружия в целях предотвращения (пресечения) террористического акта, освобождения заложников, отражения группового или вооруженного нападения на важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, охраняемые войсками национальной гвардии, и на военные городки войск национальной гвардии. Полагаем, что в этих случаях риск причинения вреда случайным лицам будет обоснованным.

Помимо вышеизложенного в рассматриваемой статье не учтена необходимость в отдельных возникающих на практике случаях применять холодное оружие, а также необходимость применения оружия при нападении животного, для остановки транспортного средства и разрушения запирающих устройств;

9) По статье 20 законопроекта.

Полагаем целесообразным предусмотреть применение боевой и специальной техники (в том числе артиллерийских, авиационных средств поражения и инженерных боеприпасов) в целях пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований и их ликвидации;

10) По части 5 и 6 статьи 22 законопроекта:

а) Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" отбор граждан, подлежащих призыву на военную службу, для исполнения специальных обязанностей военной службы осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В частности, постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 года N 222 "Об утверждении Положения об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службу по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы", определено, что такой отбор производится военными комиссариатами и призывными комиссиями.

При этом сложившаяся практика призыва граждан во внутренние войска МВД России показывает, что наличие в статье 15 Федерального закона N 27-ФЗ нормы, аналогичной рассматриваемой, не обеспечивает соответствие призывников предъявляемым требованиям. Более того, законопроектом из участия в процессе отбора в войска национальной гвардии исключаются сотрудники кадровых подразделений территориальных органов внутренних дел. При этом также отмечаем, что в рассматриваемых нормах законопроекта не определены критерии, которым должны соответствовать отбираемые граждане;

б) Частью 9 рассматриваемой статьи предусмотрена выдача военнослужащим войск национальной гвардии служебных удостоверений.

В этой связи полагаем целесообразным конкретизировать понятие "служебное удостоверение", поскольку неясно, является ли оно документом, удостоверяющим личность военнослужащего Российской Федерации.

Кроме того, требует дополнительного обсуждения вопрос о целесообразности выдачи служебных удостоверений военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, помимо имеющихся у них военных билетов;

11) По части 3 статьи 24 законопроекта.

а) Частью 2 названной статьи предлагается предусмотреть, что периоды непосредственного участия военнослужащих войск национальной гвардии, проходящих военную службу по контракту, и военнослужащих войск национальной гвардии, проходящих военную службу по призыву, в выполнении задач по обеспечению режима чрезвычайного положения, правового режима контртеррористической операции и задач в условиях контртеррористической операции для льготного исчисления выслуги лет (трудового стажа) для назначения пенсий исчисляются из расчета один месяц за три месяца.

Обращаем внимание, что в соответствии со сложившейся практикой применения аналогичной нормы Закона Российской Федерации от 21 января 1993 года N 4328-1 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах" (часть 2 статьи 2) военнослужащие, которые в период прохождения военной службы по призыву выполняли задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике с декабря 1994 года по декабрь 1996 года впоследствии проходившие военную службу по контракту, службу в органах внутренних дел и т.д., права на включение указанных периодов в выслугу лет на льготных основаниях (один месяц военной службы за три месяца) для назначения им "военной" пенсии не имеют.

Суды, считают, что в соответствии с пенсионным законодательством, в частности, с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 2 сентября 1993 года N 941 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации", указанные периоды на льготных условиях для назначения пенсии включаются в выслугу лет только военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а военнослужащим, проходящим военную службу по призыву - только в трудовой стаж.

Следует отметить, что в настоящее время соответствующие положения статьи 37 Федерального закона N 27-ФЗ сформулированы, по нашему мнению, более корректно;

б) По части 4 указанной статьи обращаем внимание, что в соответствии с частью 23 статьи 2 Федерального закона от 7 ноября 2011 года N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" военнослужащим, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на отдельных территориях Российской Федерации, устанавливаются повышающие коэффициенты или надбавки к денежному довольствию. Правила выплаты денежного довольствия, размеры повышающих коэффициентов и надбавок к денежному довольствию на соответствующих территориях устанавливаются Правительством Российской Федерации в зависимости от мест дислокации воинских формирований и выполняемых военнослужащими задач;

12) По статье 25 законопроекта.

Полагаем целесообразным обсудить вопрос о возложении на организации, объекты которых охраняются войсками национальной гвардии и которые обязаны обеспечивать отдельные категории военнослужащих жилыми помещениями, обязанности выплачивать военнослужащим денежную компенсацию до предоставления жилых помещений;

13) По статье 26 законопроекта.

Обращаем внимание, что в соответствии со статьей 46 Федерального закона N 27-ФЗ право на лечение в медицинских учреждениях МВД России распространялось также на граждан, уволенных с военной службы во внутренних войсках.

14) Законопроект не содержит "переходных" положений, касающихся приема с 1 января 2018 года на военную службу сотрудников специальных отрядов быстрого реагирования, отрядов мобильных особого назначения, Центра специального назначения сил оперативного реагирования и авиации, авиационных подразделений.

Отсутствие таких положений как в рассматриваемом законопроекте, так и в законопроекте N 1037366-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", способно вызывать, по нашему мнению, риски ущемления законных прав и интересов указанных сотрудников и членов их семей в вопросах жилищного, медицинского и пенсионного обеспечения, в вопросах присвоения им воинских званий и т.д.

Комитет по обороне полагает, что вышеуказанные замечания не носят концептуального характера и могут быть учтены при подготовке рассматриваемого законопроекта ко второму чтению (в случае его принятия в первом чтении).

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по обороне рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

В.П. Комоедов