Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) на проект федерального закона N 1015753-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях предотвращения незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы на объектах строительства" (об установлении административной ответственности лиц, осуществляющих функции заказчика (застройщика) или подрядчика (генподрядчика) либо иным образом контролирующих в Российской Федерации объекты строительства, за незаконное пребывание и незаконную...) внесен членом СФ Л.Н. Боковой, депутатами ГД Н.В. Панковым, В.Ю. Максимовым, Н.В. Герасимовой (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 1015753-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях предотвращения незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы на объектах строительства"
(об установлении административной ответственности лиц, осуществляющих функции заказчика (застройщика) или подрядчика (генподрядчика) либо иным образом контролирующих в Российской Федерации объекты строительства, за незаконное пребывание и незаконную трудовую деятельность на таких объектах иностранных граждан и лиц без гражданства)
внесен членом Совета Федерации Л.Н. Боковой, депутатами Государственной Думы Н.В. Панковым, В.Ю. Максимовым, Н.В. Герасимовой

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 1015753-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях предотвращения незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы на объектах строительства" (об установлении административной ответственности лиц, осуществляющих функции заказчика (застройщика) или подрядчика (генподрядчика) либо иным образом контролирующих в Российской Федерации объекты строительства, за незаконное пребывание и незаконную трудовую деятельность на таких объектах иностранных граждан и лиц без гражданства), внесенный членом Совета Федерации Л.Н. Боковой, депутатами Государственной Думы Н.В. Панковым, В.Ю. Максимовым, Н.В. Герасимовой (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект подготовлен в связи с необходимостью урегулирования имеющихся весьма многочисленных, но неправомерных по существу ситуаций, когда на объектах строительства, в первую очередь, в отношении генподрядных строительных организаций и реже - в отношении застройщиков, территориальными органами Федеральной миграционной службы фиксируется фактическое использование иностранных работников без соблюдения установленных в Российской Федерации правил привлечения и использования иностранной рабочей силы.

В этих целях законопроектом предусматривается введение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях положений, устанавливающих административную ответственность застройщика, заказчика, подрядчика за заключение договора, в том числе, строительного подряда, на основании которого привлекаются к трудовой деятельности с нарушением установленных правил иностранные граждане или лица без гражданства.

В связи с этим необходимо отметить, что данное положение не в полной мере согласуется с положениями статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми административным правонарушением признается противоправное и виновное действие (бездействие) физического или юридического лица.

Вместе с тем, предметом договора строительного подряда не является содержание трудовых и иных договоров, заключаемых подрядчиком со своими или привлеченными работниками. По мнению Комитета, привлечение заказчика по договору строительного подряда к административной ответственности за противоправные действия, совершаемые подрядчиком, противоречит основополагающим принципам административного права.

При этом необходимо также учесть, что ни в гражданском законодательстве, ни в законодательстве о градостроительной деятельности не предусмотрена обязательность включения в договор строительного подряда условия о соблюдении подрядчиком установленных правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Однако даже включение такого условия не позволит добросовестным заказчикам избежать риска привлечения к административной ответственности, поскольку в законодательстве не предусмотрены какие-либо иные реально эффективные механизмы воздействия заказчика на недобросовестного подрядчика.

Таким образом, законопроектом фактически предлагается признать противоправными действия лица, которое таких действий само не совершало и у которого не имеется достаточных возможностей повлиять на контрагента в целях соблюдения им установленных правил.

Не в полной мере, по мнению Комитета, предлагаемые положения законопроекта согласуются с установленными статьей 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях формами вины.

Привлечение подрядчиком иностранных работников с нарушением требований законодательства является виной самого подрядчика, т.е. лица, которое само совершает противоправные действия, заказчик же за действия своего контрагента отвечать не должен.

По аналогичным основаниям не может быть поддержано введение административной ответственности за "невоспрепятствование владельцем объекта строительства присутствию на данном объекте иностранного гражданина или лица без гражданства" (ч. 3 проектируемой ст. 18.16.1 КоАП РФ), поскольку это может привести к привлечению лиц, которые сами каких-либо правонарушений не совершали, к ответственности за то, что на их объект незаконно проникли посторонние граждане. Кроме того, законопроектом не раскрывается, что имеется в виду под "невоспрепятствованием".

Следует также отметить, что предлагаемые законопроектом положения не в полной мере соответствуют требованиям формальной определенности правовых норм в части определения виновного лица.

Так, Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определяет застройщика как физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Застройщиком также является лицо, обеспечивающее выполнение указанных работ на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос", органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика).

Застройщик вправе выполнять работы как самостоятельно, так и с привлечением иных лиц. Иные лица, в свою очередь, также привлекают к отдельным видам работ иных лиц (например, в рамках договора строительного субподряда), которые также по отдельным видам работ зачастую привлекают сторонние специализированные строительные организации.

Помимо этого, ГрК РФ оперирует понятием "технический заказчик", под которым понимается физическое лицо, действующее на профессиональной основе, или юридическое лицо, которые уполномочены застройщиком и от имени застройщика заключают, в частности, договоры о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, подготавливают задания на выполнение указанных видов работ, предоставляют лицам, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, осуществляют иные функции, предусмотренные ГрК РФ.

Таким образом, с учетом указанных положений не представляется возможным определить конкретный состав лиц, которые должны быть привлечены к административной ответственности. Из содержания законопроекта непонятно, несет ли административную ответственность застройщик, передавший свои полномочия техническому заказчику, который заключил договор строительного подряда с генеральным подрядчиком, заключившим в свою очередь договор на выполнение работ с субподрядчиком, который незаконно привлек к работам иностранных граждан, должен ли в таком случае быть привлечен к ответственности технический заказчик или к административной ответственности привлекается только генеральный подрядчик, непосредственно заключивший соответствующий договор с субподрядчиком.

В этой связи представляется, что требует дополнительного обсуждения вопрос о целесообразности привлечении к административной ответственности всех без исключения лиц, включая застройщика, передавшего свои полномочия техническому заказчику.

В примечании к проектируемой статье 18.16.1 КоАП РФ раскрывается понятие "владелец объекта строительства", к которому среди прочих предлагается относить лицо, осуществляющее фактическое владение объектом строительства без каких-либо правовых оснований. Представляется, что данное положение нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку не понятна процедура установления такого лица и возможность его привлечения к административной ответственности.

Следует также отметить, что законопроектом предлагается установить возможность временного запрета деятельности в качестве обеспечительной меры в целях устранения допущенных нарушений, выразившихся в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на объектах строительства.

Вместе с тем, не вполне понятно, каким образом, временный запрет на строительство объекта капитального строительства в качестве обеспечительной меры поможет устранить уже допущенные нарушения правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности.

Аналогичным образом требует дополнительного обсуждения вопрос об установлении возможности применения административного приостановления деятельности в случае совершения административного правонарушения в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на объектах строительства, поскольку в таком случае могут быть нарушены права и законных интересы иных лиц, например, участников долевого строительства ввиду невозможности завершения строительства объекта капитального строительства в установленный срок.

Учитывая вышеизложенное, указанные замечания, по мнению Комитета, должны быть учтены в ходе дальнейшей работы по законопроекту.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских