Пояснительная записка к проекту федерального закона N 269339-7 "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3"

Досье на проект федерального закона

Проект Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" направлен на закрепление права широких категорий граждан на непосредственное получение части доходов федерального бюджета от добычи полезных ископаемых.

Право на получение своей доли от указанных доходов имеет каждый гражданин Российской Федерации, который в общей сложности не менее девяти месяцев финансового года, часть доходов за который распределяется:

1) осуществлял деятельность, периоды которой включаются в трудовой стаж, и не получал в указанный период пособие по безработице;

2) состоял на регистрационном учете в государственном учреждении службы занятости населения в целях поиска подходящей работы и не получал в указанный период пособие по безработице;

3) получал пенсию, имея не менее пяти лет трудового стажа.

Подобный подход близок к концепции т.н. базового (гарантированного) или безусловного основного дохода (БОД), основателями и разработчиками которой можно считать англо-американского философа Томаса Пейна (1795 год) и британского инженера и экономиста Клиффорда Дугласа (нач. XX века).

Однако предлагаемый проектом Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" вариант, во-первых, позволяет избежать усиления таких негативных социальных явлений как тунеядство, а во-вторых, стимулирует граждан к оформлению трудовых отношений в соответствии с действующим законодательством и в общем и целом способствует уменьшению теневого сектора экономики.

По данным Министерства труда, в России насчитывается более 15 млн экономически активных лиц, за которых не поступают взносы в государственные внебюджетные фонды. При этом заместитель председателя правительства Ольга Голодец отмечает: "К сожалению, наш рынок труда практически сегодня не легитимизован. В секторах, которые нам видны и понятны, занято всего 48 млн человек. Все остальные непонятно, где заняты, чем заняты, как заняты".

Очевидно, подобные особенности экономики России, а также свойства менталитета не позволяют применить в нашей стране модель Финляндии, где решено с 2017 года в течение двух лет выплачивать по 560 в месяц двум тысячам совершеннолетних граждан, и, если эксперимент будет успешным, установить безусловный доход для всех граждан в размере 800 (при одновременном упразднении системы социальных пособий).

В то время как законопроект "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" призван стимулировать граждан России к трудоустройству, финская модель, наоборот, создала бы почву для прекращения трудовой деятельности.

При этом для выплаты аналогичной суммы каждому трудоспособному гражданину России потребовалось бы без малого 4,5 федеральных бюджета.

То же возможно сказать про экспериментальные выплаты в Германии и Нидерландах (в размере 1000 и 900 соответственно), а также Канаде (сумма пока не определена, но она, как минимум, должна обеспечивать все основные потребности).

Кроме того, государственные выплаты в ведущих нефтедобывающих странах, хотя и имеют, как правило, иное название, но суть их остается неизменной: каждому человеку принадлежит доля в национальном богатстве.

Так, в Кувейте в фонд будущих поколений ежегодно перечисляется 10% от всех доходов, получаемых от продажи нефти и нефтепродуктов. Из указанного фонда финансируются вклады на рождение ребенка, бонусы на свадьбу, кредиты на строительство жилья и многое другое. Так, при рождении младенца на его счет в банке государство автоматически перечисляет $3 тыс. Со временем этот счет пополняется за счет процентов и других вкладов, и к 18 годам каждый подданный имеет достаточные средства для того, чтобы начать самостоятельную жизнь. В качестве подарка на свадьбу мужчине выдается кредит в сумме $240 тыс., в счет погашения которого из высокой зарплаты вычитается всего лишь по 20 динаров (около 4,3 тыс. рублей).

В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) государством на каждого ребенка также открывается счет, и к 18 годам там набирается около $100 тыс. Так или иначе, все арабские страны Персидского залива имеют высокий уровень государственной поддержки граждан.

Учитывая невозможность применения к России моделей вышеназванных стран в силу общеизвестных экономических проблем страны, российские граждане, как правило, скептически относятся к идее введения БОД.

Так, на проекте КПРФ "Народная инициатива" предложение набрало менее 1,5 тысяч голосов поддержки, на РОИ - 286, а на ресурсе "Демократор" - всего 56.

Тем не менее, игнорировать мировые тенденции развития экономики, государства и общества, обсуждаемые и поддерживаемые значительным количеством граждан, помимо вышеуказанных стран, в Каталонии, во Франции, в Швейцарии и др., было бы, как минимум, недальновидно со стороны России.

Именно поэтому проектом Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" предусматривается введение гарантированного дохода, который при этом не является безусловным и, как минимум в долгое время, не становится основным.

Законопроект не только в полной мере учитывает ограниченные возможности федерального бюджета и проблемы российской экономики, но и содержит в себе инструменты для постепенного улучшения сложившейся ситуации.

Размер гарантированного дохода не является фиксированным и зависит от ряда факторов, включая уровень доходов федерального бюджета от добычи полезных ископаемых на территории Российской Федерации, количество граждан, имеющих право на получение выплат, и число лет, прошедших с момента принятия закона.

Согласно прогнозам Министерства финансов Российской Федерации, уровень нефтегазовых доходов, составляющих подавляющее большинство доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, в 2018 году составит 5 133 млрд рублей (в 2019 году - 5 370 млрд рублей).

Таким образом, в случае принятия Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" теоретический максимум дополнительных расходов из федерального бюджета в 2018 году составит 20% или 1 026,6 млрд рублей (в 2019 году - 22% или 1 181,4 млрд рублей и т.д.).

При этом, по данным Росстата, уровень занятого населения в 2016 году составил 72,392 млн человек.

По оценкам Пенсионного фонда России, количество пенсионеров в 2017 году превысит 43 млн человек, а доля работающих пенсионеров составляет около 10 млн человек.

Согласно официальной статистике, в конце января 2017 года в государственных учреждениях службы занятости населения состояло на учете в качестве безработных 897 тыс. человек. При этом пособие по безработице получают около 650 тыс. человек.

С учетом вышеизложенного, приблизительная формула расчета первоначальной годовой выплаты на одного гражданина может быть представлена следующим образом:

Выплата = 1 026,6 млрд рублей / (72,392 млн чел. занятого населения + (43 - 10 млн пенсионеров) + (897 000 - 650 000 чел. в службе занятости)).

Таким образом, в случае своевременного принятия проекта Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3", каждый гражданин, подходящий под критерии, обозначенные в законопроекте, имеет возможность получить в 2018 году около десяти тыс. рублей.

При этом средства граждан, не получивших по каким-либо причинам выплаты, не распределяются между остальными. Доля лиц, отказавшихся либо в течение года не воспользовавшихся правом на получение в соответствии с настоящей статьей денежных средств за предыдущий финансовый год, подлежит зачислению в доход федерального бюджета.

Тем не менее, стоит учитывать прогнозы ведущих экономистов, согласно которым увеличение спроса и повышение цен на энергоносители является неизбежным.

Для многих граждан России первоначальные годовые выплаты будут иметь сходство с т.н. "тринадцатой зарплатой", что, в частности, позволит избежать заметного увеличения инфляционных процессов.

Порядок получения выплаты будет установлен правительством Российской Федерации. Предполагается, что для большинства граждан, имеющих право на получение части доходов от добычи полезных ископаемых, будет достаточно предоставить сведения о своем лицевом счете (либо вкладе) в Сберегательном банке Российской Федерации, куда будет переводиться необходимая доля денежных средств.

При этом отсутствует необходимость создания специальных структур исполнительной власти и бюрократизации процесса, т.к. все необходимые сведения для определения круга лиц, имеющих право на получение выплат, имеются у Министерства финансов (вкл. ФНС), Министерства труда и соцзащиты (вкл. государственную службу занятости) и внебюджетных фондов (ПФР, ФСС и ФОМС). Предполагается, что в ближайшем будущем большинство расчетов будет происходить в автоматическом режиме.

В то же время, одним из важнейших факторов адаптации концепции безусловного основного дохода непосредственно к нашей стране является постепенное увеличение доли доходов федерального бюджета от добычи полезных ископаемых, распределяемых между гражданами.

Так, в первый год распределяется сумма, равная 20% годового дохода от добычи природных ресурсов на территории России, а каждый последующий год - на два процента больше, чем в предыдущий.

Таким образом, реализация Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" позволит добиться постепенного снижения зависимости бюджетной системы Российской Федерации от нефтегазовых доходов.

Учитывая тот факт, что в связи с падением цен на нефть более чем в два раза доходная часть федерального бюджета демонстрирует рекордно низкий в последние годы процент нефтегазовых доходов, однако он все равно остается весьма высок (порядка 40%), нельзя недооценивать опасность подобной степени зависимости российской экономики от сырьевых доходов.

Особенно остро эта проблема проявляется в связи с кризисом российской экономики, вызванным целым рядом внутренних, а также внешних причин. Сегодня государство даже отказывается от выполнения части своих социальных обязательств, осуществляя повышение пенсионного возраста отдельных категорий граждан и т.н. "заморозку" накопительной части трудовой пенсии, а также не производя своевременную индексацию всех пенсий и других социальных выплат.

В подобной ситуации введение распределения части нефтегазовых доходов непосредственно между гражданами Российской Федерации призвано стать точкой роста и развития рынка товаров, работ и услуг, с увеличением налоговых поступлений от предпринимателей в бюджет и, как уже было отмечено выше, уменьшением сектора теневой экономики.

Стоит отметить, что распределение между гражданами Российской Федерации доходов федерального бюджета от части платежей, поступивших в связи с добычей полезных ископаемых, не нарушает принципа единства кассы, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации. Предполагается, что указанные платежи сначала будут зачисляться в бюджет Российской Федерации, а затем сумма, эквивалентная определенной их части, будет распределяться между обозначенными в законопроекте лицами.

При этом ограничение круга лиц, имеющих право на получение доли от доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, не имеет признаков дискриминации иных граждан, т.к. обозначенный круг лиц получает таким образом вознаграждение за осуществление общественно полезной функции в виде труда, службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или другой необходимой деятельности (в случае с пенсионерами, имеющими не менее пяти лет трудового стажа, - за ранее имевшее место осуществление подобной деятельности; в случае с постановкой на учет в службу занятости до получения пособия по безработице - за активные действия по трудоустройству).

Отдельно необходимо отметить, что источником замещения доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, направляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с законом "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3", первоначально должны стать поступления от введения государственной монополии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (от 641,22 млрд рублей в год. Законопроект N 1130095-6) и от введения прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц (до 4 747 млрд рублей в год. Законопроект N 939612-6), а также, при необходимости, средства Резервного фонда Российской Федерации.

В дальнейшем положительное воздействие Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" на экономику Российской Федерации, связанное с повышением покупательной способности граждан как важнейшего драйвера роста, увеличением налоговых поступлений от предпринимателей и уменьшением сектора теневой экономики, компенсирует расходы федерального бюджета от направления гражданам части платежей, поступающих в связи с добычей полезных ископаемых.

Принятие Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" заложит правовую базу для постепенного улучшения благосостояния граждан России, развития российской экономики и преодоления ее излишней зависимости от нефтегазовых доходов.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3"

Принятие Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Согласно прогнозам Министерства финансов Российской Федерации, уровень нефтегазовых доходов, составляющих подавляющее большинство доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, в 2017 году составит 5 029 млрд рублей (в 2018 году - 5 133 млрд рублей).

Таким образом, в случае принятия Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" теоретический максимум дополнительных расходов из федерального бюджета в 2017 году составит 20% или 1 005,8 млрд рублей (в 2018 году - 22% или 1 129,26 млрд рублей и т.д.).

Важно отметить, что не все граждане воспользуются правом на получение доли доходов от добычи полезных ископаемых, поэтому значительная часть от указанных сумм останется в федеральном бюджете.

Источником финансирования расходов федерального бюджета в связи с принятием Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" являются платежи, поступающие за финансовый год от пользователей недр в связи с добычей полезных ископаемых, включая налоги и сборы.

Источником замещения доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, направляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3", первоначально должны стать поступления от введения государственной монополии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (от 641,22 млрд рублей в год. Законопроект N 1130095-6) и от введения прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц (до 4 747 млрд рублей в год. Законопроект N 939612-6), а также, при необходимости, средства Резервного фонда Российской Федерации.

В дальнейшем положительное воздействие Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" на экономику Российской Федерации, связанное с повышением покупательной способности граждан как важнейшего драйвера роста и развития рынка товаров, работ и услуг, с увеличением налоговых поступлений от предпринимателей и с уменьшением сектора теневой экономики (при трудоустройстве граждан в соответствии с действующим законодательством в целях реализации права, предоставляемого указанным законом), компенсирует расходы федерального бюджета от направления гражданам части платежей, поступающих в связи с добычей полезных ископаемых.

Кроме того, реализация Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" позволит добиться постепенного снижения зависимости бюджетной системы Российской Федерации от нефтегазовых доходов.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3"

Принятие Федерального закона "О дополнении Закона Российской Федерации "О недрах" статьей 1.3" потребует внесения изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в части введения прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц и принятия Федерального закона "О государственной монополии на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в целях обеспечения замещения доходов федерального бюджета, связанных с добычей полезных ископаемых, направляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с принимаемыми изменениями законодательства о недрах.

Проекты федеральных законов N 939612-6 "О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" и N 1130095-6 "О государственной монополии на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" уже внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.