Заключение Счетной палаты РФ от 15 апреля 2016 г. N ЗСП-82/14-02 на проекты федеральных законов N 1028903-6 "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" и N 1028908-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" в связи с принятием Федерального закона "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 15 апреля 2016 г. N ЗСП-82/14-02
на проекты федеральных законов N 1028903-6 "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" и N 1028908-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" в связи с принятием Федерального закона "О Российском Фонде Прямых Инвестиций"

Досье на проект федерального закона

Счетная палата Российской Федерации рассмотрела проекты федеральных законов N 1028903-6 "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" и N 1028908-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" в связи с принятием Федерального закона "О Российском Фонде Прямых Инвестиций", внесенные депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, С.А. Гавриловым, А.Г. Аксаковым, членом Совета Федерации Н.А. Журавлевым.

Согласно пояснительной записке проект федерального закона N 1028903-6 "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" (далее - законопроект) направлен на урегулирование порядка создания, правового положения акционерного общества "Управляющая компания Российского Фонда Прямых инвестиций" (далее - Общество), его основных целей, задач и функций, а также особенностей порядка осуществления Обществом деятельности по доверительному управлению инвестиционными фондами, в том числе паевым инвестиционным фондом долгосрочных прямых инвестиций "Российский Фонд Прямых Инвестиций". Законопроект предполагает, что единственным акционером Общества будет являться Российская Федерация, а само Общество создается посредством реорганизации путем преобразования ООО "Управляющая компания РФПИ" в непубличное акционерное общество.

По результатам рассмотрения законопроекта и дополнительных материалов к нему необходимо отметить следующее.

Порядок создания, управления, деятельности, реорганизации и ликвидации акционерного общества регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", а деятельность акционерного общества определяется его уставом, а не специальным федеральным законом. Отдельные вопросы, регулирующие деятельность управляющей компании инвестиционного фонда, определены федеральными законами от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" и от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах".

Статьей 3 законопроекта закрепляются нормы, согласно которым на Общество не распространяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов "Об акционерных обществах", "Об инвестиционных фондах", "О рынке ценных бумаг", "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" в случаях их противоречия положениям законопроекта. При этом соответствующие изменения предусматриваются только в Федеральном законе "Об инвестиционных фондах".

Необходимо отметить, что пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривает, что особенности создания и деятельности фондов отдельных видов могут устанавливаться федеральными законами, при этом данная организация является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда.

Однако законопроект предусматривает специальные правила осуществления Обществом деятельности по доверительному управлению инвестиционными фондами, связанные со специальным статусом Общества и участием государства в уставном капитале Общества, и не определяет правовое положение, полномочия и функции фонда как юридического лица, а также не устанавливает порядок управления деятельностью фонда и порядок формирования его имущества.

Таким образом, принятие законопроекта создает прецедент принятия федерального закона для отдельных управляющих компаний инвестиционных, венчурных и иных фондов с возможностью установления исключительных специальных норм и правил регулирования их деятельности. Данные исключения могут привести к непрозрачности финансово-хозяйственной деятельности указанных компаний и невозможности осуществления за ними соответствующего контроля уполномоченными органами.

Вместе с тем, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, для реорганизации Общества в акционерное общество не требуется принятие отдельного специального законодательного акта в связи с достаточностью правового регулирования законодательством Российской Федерации порядка реорганизации юридических лиц.

Кроме того, в уставном капитале Общества доли в размере 100% принадлежат государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Стоимость долей составляет 300,0 млн. рублей.

Материалы обоснования к законопроекту не содержат информации о механизме передачи указанных долей в собственность Российской Федерации и компенсации убытков Внешэкономбанка, которые возникнут при такой передаче. С учетом того что в настоящее время Правительством Российской Федерации осуществляются мероприятия по поддержке Внешэкономбанка в целях обеспечения устойчивого функционирования института развития, дополнительные убытки банка в 2016 году в размере 300,0 млн. рублей могут потребовать дополнительных расходов средств федерального бюджета.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2016 г. N 245 "О предоставлении из федерального бюджета в 2016 году субсидий в виде имущественных взносов в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" на компенсацию части затрат по исполнению в 2016 году обязательств по внешним заимствованиям на рынках капитала" выделены бюджетные ассигнования в размере 150,0 млрд. рублей.

При этом пояснительная записка к законопроекту не содержит достаточного обоснования эффективности предлагаемого особого порядка осуществления Обществом деятельности по доверительному управлению фондом. Отсутствуют детальный анализ состава и структуры активов инвестиционного фонда, анализ деятельности существующих инвестиционных, венчурных и иных фондов и институтов развития. Данное обстоятельство не позволяет сделать вывод об актуальности и масштабах рассматриваемой проблемы, а также об обоснованности предлагаемого механизма ее урегулирования и социально-экономических последствий.

С учетом изложенного Счетная палата Российской Федерации полагает, что в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета созданию новых и реорганизации существующих институтов развития должно предшествовать завершение проведения комплексной инвентаризации деятельности и существующих компетенций действующих институтов развития на предмет их перспективности и эффективности с последующим перераспределением средств федерального бюджета на осуществление инвестиции в подготовленные для реализации проекты.

В этой связи проекты федеральных законов N 1028903-6 "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" и N 1028908-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" в связи с принятием Федерального закона "О Российском Фонде Прямых Инвестиций" не поддерживаются.