Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 1039149-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 1039149-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 апреля 2016 года (протокол N 293, пункт 134) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1039149-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности", внесенный депутатом Государственной Думы И.А. Яровой и членом Совета Федерации В.А. Озеровым.

По итогам рассмотрения в части своих вопросов ведения Комитет обращает внимание на следующее.

Действующей редакцией Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (часть 3 статьи 5) предусмотрено общее правило, в соответствии с которым органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

При сохранении упомянутой нормы законопроектом (пункт 2 статьи 1) предлагается включить в Федеральный закон от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ новую статью, устанавливающие значительные специальные полномочия органов местного самоуправления в области противодействия терроризму.

Такой подход не вполне согласуется с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относящего к вопросам местного значения городских поселений, муниципальных районов и городских округов только участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на соответствующей территории.

Комитет и Общероссийский Конгресс муниципальных образований неоднократно отмечали, что исходя из положений Конституции Российской Федерации (статья 71) предусматривающих, что оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации, профилактика терроризма и экстремизма (как и ряд других вопросов в сфере мобилизационной подготовки, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) по своей сути не могут являться вопросами местного значения, то есть вопросами непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

По мнению Комитета, перекладывание ответственности за решение важной государственной задачи на уровень публичной власти, заведомо недостаточно финансово обеспеченный, неизбежно ведет к подрыву доверия к государственной власти в глазах населения, нарушению конституционных прав граждан, что недопустимо.

Такие вопросы должны передаваться органам местного самоуправления для решения в качестве отдельных государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 132).

В такой ситуации действующая редакция Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ с точки зрения полномочий органов местного самоуправления представляется более чем достаточной. Комитет, равно как и Общероссийский Конгресс муниципальных образований не располагают информацией о недостаточном участии муниципальных образований в профилактике терроризма и экстремизма. Тем более, что авторами законопроекта не приводятся никакие аргументы (фактические данные) подтверждающие необходимость дополнительного регулирования в данной сфере.

Возражения вызывают и конкретные проектируемые полномочия органов местного самоуправления.

Пунктом 1 проектируемой статьи 5.2 (абзац 4 пункта 2 статьи 1 законопроекта) предусмотрена обязанность органов местного самоуправления всех городских поселений, муниципальных районов и городских округов разрабатывать муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

При этом такие программы должны быть разработаны именно в рамках решения вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений. Таким образом, из законопроекта следует, что критерием оценки исполнения требования федерального законодателя становится формальное наличие отдельной программы в конкретной сфере, которая становится целью деятельности органов местного самоуправления.

Однако в данном случае не учитывается, что любая программа или план сама по себе является не целью, а только одним из средств решения задач, стоящих перед органами власти. Кроме того, разъяснение сущности терроризма и его общественной опасности, а также оказание позитивного воздействия на граждан в целях формирования у них неприятия идеологии терроризма возможно не только и не столько в рамках решения специальных вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, сколь в рамках более общих вопросов, таких как: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования; организация библиотечного обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; создание условий для массового отдыха жителей; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью; оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Представленные возражения в полной мере касаются и пункта 2 проектируемой статьи 5.2.

Пунктом 4 проектируемой статьи 5.2 (абзац 7 пункта 2 статьи 1 законопроекта) предусматривается обязанность органов местного самоуправления обеспечивать выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

Однако частью 3.1 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ уже предусмотрена обязанность всех юридических лиц выполнять требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании. Следовательно, данное требование и в настоящее время распространяется на муниципальные учреждения и предприятия, а значит - в терминологии законопроекта - и объекты, находящиеся в муниципальной собственности.

При этом необходимо отметить недостаточную конкретность использованного в законопроекте понятия "ведение" применительно к объектам собственности. Представляется, что в целях однозначности понимания правоприменителями в данном контексте следует использовать понятийный аппарат Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющего базовые правомочия собственника в отношении имущества, в том числе бремя по его содержанию.

Проектируемые в пункты 3, 5 и 6 статьи 5.2 также не имеют самостоятельного предмета правового регулирования, поскольку описываемые в них полномочия органов местного самоуправления уже осуществляются органами местного самоуправления и в рамках действующего законодательства, недостаточность которого авторами и в этом случае никак не подтверждается.

Статьей 8 законопроекта предлагается скорректировать редакцию пункта 17 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В результате, в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему будет запрещено заниматься деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Действующий запрет касается только деятельности, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, и осуществляемой без письменного разрешения представителя нанимателя.

Вместе с тем следует обратить внимание на то, что Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ как в действующей, так и в проектируемой редакции не содержит абсолютного запрета для государственных гражданских служащих заниматься иной деятельностью помимо службы. Таким образом, возможна ситуация, когда государственный гражданский служащий во внеслужебное время, например, преподает в вузе. Если в данном вузе обучаются иностранные студенты или ведется иное взаимодействие с иностранными контрагентами, преподаватель-госслужащий, даже ведя занятия только с гражданами России, подпадет под проектируемый запрет, хотя его деятельность не только не имеет никакого отношения к терроризму и (или) экстремизму, но напротив, может способствовать формированию у студентов, в том числе, у студентов-иностранцев, про-российских взглядов и ценностей.

Как и ранее рассмотренные положения законопроекта, норма статьи 8 не подкреплена пояснениями или обоснованиями. Более того, Комитет отмечает, что запрет на осуществление той или иной деятельности (включая педагогическую, научную и иную творческую), финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, в настоящее время действует в отношении широкого круга лиц, в том числе: членов Правительства Российской Федерации (статья 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; работников государственной корпорации или государственной компании (статья 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации), военнослужащих (статья 10 Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"), сотрудников Следственного комитета (статья 5 Федеральный закон от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации") и целого ряда иных категорий должностных лиц и сотрудников государственных органов, в том числе и силовых, и организаций (в общей сложности подобное ограничение в различных вариантах законодательством установлено в отношении 23 категорий граждан). Однако в отношении иных категорий служащих и работников (кроме государственных гражданских служащих) подобный необоснованно широкий универсальный запрет ввести не предлагается.

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в части своих вопросов ведения полагает, что концепция проекта федерального закона N 1039149-6 нуждается в существенной доработке.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев