Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Досье на проект федерального закона

На основании анализа Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (далее по тексту - Прогноз), документов, представленных Правительством Российской Федерации, а также отзывов научных организаций, Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству (далее по тексту - Комитет) отмечает следующее:

I. Анализ основных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации в прогнозный период и общая характеристика параметров Прогноза

Разработка Прогноза осуществлялась в составе трех основных вариантов (базовый, консервативный и целевой), предполагающих сохранение политики таргетирования инфляции с целевым ориентиром в 4% на протяжении всего прогнозного периода, сдерживание инфляции за счет индексации тарифов естественных монополий темпом не выше уровня инфляции, а также реализацию новой конструкции бюджетных правил, которая предусматривает фиксацию базовой цены нефти марки "Юралс" на уровне 40 долларов США за баррель (в реальном выражении в ценах 2017 года) для базового и целевого вариантов и 35 долларов США за баррель для консервативного варианта. Таким образом, формирование расходной части федерального бюджета, как и в предшествующие годы, будет осуществляться исходя из объема доходов, рассчитанных на основе базовой цены на нефть (таблица 1).

Таблица 1 - Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 - 2020 годы

	2016 г. отчет	2017 г. оценка	2018 г.	2019 г.	2020 г.
	2016 г. отчет	2017 г. оценка	прогноз

Цены на нефть марки "Юралс" (мировые), долларов США за баррель
базовый	41,7	49,9	43,8	41,6	42,4
целевой	41,7	49,9	43,8	41,6	42,4
консервативный	41,7	49,9	36,8	35,0	35,0
Индекс потребительских цен на конец года, в % к декабрю
базовый	5,4	3,2	4,0	4,0	4,0
целевой	5,4	3,2	4,0	4,0	4,0
консервативный	5,4	3,2	4,3	4,0	4,0
Валовой внутренний продукт, %
базовый	-0,2	2,1	2,1	2,2	2,3
целевой	-0,2	2,1	2,2	2,6	3,1
консервативный	-0,2	2,1	0,8	0,9	1,5
Инвестиции в основной капитал, %
базовый	-0,9	4,1	4,7	5,6	5,7
целевой	-0,9	4,1	5,7	6,7	8,6
консервативный	-0,9	4,1	-0,5	1,5	1,5
Промышленность, %
базовый	1,3	2,1	2,5	2,5	2,5
целевой	1,3	2,1	2,7	2,9	3,2
консервативный	1,3	2,1	1,3	1,5	1,6
Реальные располагаемые доходы населения, %
базовый	-5,1	1,3	2,3	1,1	1,2
целевой	-5,1	1,3	2,4	1,4	1,7
консервативный	-5,1	1,3	1,4	0,2	0,6
Реальная заработная плата, %
базовый	0,8	3,2	4,1	1,3	1,5
целевой	0,8	3,2	4,2	1,5	2,0
Консервативный	0,8	3,2	3,2	0,2	0,8
Оборот розничной торговли, %
базовый	-4,6	1,2	2,9	2,7	2,5
целевой	-4,6	1,2	3,0	3,1	3,3
консервативный	-4,6	1,2	1,7	1,1	1,5

Экспорт товаров, млрд. долларов США
базовый	281,8	336,9	324,9	324,2	332,4
целевой	281,8	336,9	331,5	343,4	362,2
консервативный	281,8	336,9	295,7	289,0	291,5
Импорт товаров, млрд. долларов США
базовый	191,6	227,8	234,8	238,0	241,0
целевой	191,6	227,8	237,8	248,0	261,0
консервативный	191,6	227,8	219,3	219,0	216,7

Одновременно с этим Прогноз предусматривает проведение Минфином России операций по покупке иностранной валюты на внутреннем валютном рынке в объеме дополнительных нефтегазовых доходов бюджета, поступающих в результате превышения ценой на нефть порогового уровня 40 долларов США за баррель (в ценах 2017 года), что, по мнению разработчиков Прогноза, "будет способствовать снижению зависимости динамики курса рубля от колебаний цен на нефть". Вместе с тем, Комитет считает, что данная мера является скорее технической, чем экономической, поскольку она направлена на борьбу со следствием (колебаниями валютных курсов), а не с причиной (зависимостью курса рубля от цен на нефть). Учитывая изложенное, эффективность валютных операций Минфина России на внутреннем рынке представляется весьма спорной, поскольку обеспечить снижение зависимости динамики курса рубля от динамики цен на нефть возможно лишь посредством диверсификации российской экономики, предполагающей, в том числе, и технологическую диверсификацию российского экспорта.

При разработке проекта федерального бюджета на 2018 год за основу был принят базовый вариант Прогноза, рассчитанный исходя из цены на нефть марки "Юралс", равной 43,8 долларов США за баррель в 2018 году, 41,6 долларов США за баррель в 2019 году и 42,4 долларов США за баррель в 2020 году, а также из среднего варианта демографического прогноза Росстата, предусматривающего сокращение численности населения трудоспособного возраста с 82,8 млн. человек в 2017 году до 80,6 млн. человек в 2020 году и, как следствие, сокращение численности рабочей силы с 76,1 млн. человек в 2017 году до 75,3 млн. человек в 2020 году.

Основным фактором поддержания темпов экономического роста на уровне около 2% в год в базовом варианте Прогноза будет являться ускорение в прогнозном периоде темпов роста инвестиций в основной капитал до 5,3% в среднем за год. По мнению разработчиков Прогноза, повышению темпов роста инвестиций будут способствовать, в том числе, реализация программы льготного кредитования малого и среднего предпринимательства, "запуск" "фабрики проектного финансирования" на платформе Внешэкономбанка, развитие государственно-частного партнерства в области инфраструктурного строительства, а также реализация ряда приоритетных проектов Правительства Российской Федерации и программы "Цифровая экономика".

Вместе с тем, рассматриваемый вариант Прогноза, по мнению Комитета, является консервативным сценарием, не предусматривающим кардинального изменения модели экономического роста и в очередной раз "отталкивающимся" от динамики цен на нефть и ретроспективных тенденций развития российской экономики.

Целевой вариант Прогноза основан на аналогичных с базовым вариантом внешнеэкономических предпосылках, однако в его основу положен высокий вариант демографического прогноза Росстата, предполагающий более высокие коэффициенты рождаемости и более высокий миграционный прирост по сравнению с демографическим сценарием, заложенным в базовый вариант Прогноза.

По мнению разработчиков Прогноза, "более эффективная реализация мер по преодолению структурных ограничений экономического роста как в области создания и модернизации основных фондов, так и в области демографии обеспечит более высокие, чем в базовом варианте, темпы роста экономики на всем прогнозном горизонте" (в 2018 году - 2,2%, в 2019 году - 2,6%, в 2020 году - 3,1%). При этом в качестве основного драйвера экономического роста, как и в базовом варианте Прогноза, рассматривается ускоренный прирост инвестиций (в среднем до 7% в год). Вместе с тем, Комитет полагает, что определяющее значение для реализации целевого варианта Прогноза на практике будет иметь решение долговой проблемы предприятий обрабатывающей промышленности. Без этого представляется маловероятным рассчитывать на опережающий рост инвестиций, который возможен только за счет расширенного предоставления кредитных финансовых ресурсов, в свою очередь, сдерживаемого неудовлетворительными финансово-экономическими показателями предприятий.

Консервативный вариант Прогноза исходит из предпосылки о снижении цен на нефть марки "Юралс" до 36,8 долларов США за баррель в 2018 году и до 35 долларов США за баррель в 2019-2020 годах и предусматривает замедление темпов роста ВВП в 2018 году до 0,8% с постепенным восстановлением до 1,5% в 2020 году. В этой связи Комитет обращает внимание, что макроэкономические показатели развития Российской Федерации, заложенные в рассматриваемый вариант Прогноза, являются излишне оптимистичными, поскольку основаны на переоценке адаптивных возможностей российской экономики.

Учитывая, что проект федерального бюджета на 2018 год основывается на базовом варианте Прогноза, Комитет полагает целесообразным рассмотреть его более подробно.

II. Анализ базового варианта Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Комитет отмечает, что по базовому варианту Прогноза, принятому в документе в качестве основного сценария социально-экономического развития Российской Федерации, определены следующие темпы прироста основных макроэкономических показателей (таблица 2):

Таблица 2 - Темпы прироста основных макроэкономических показателей базового варианта Прогноза в 2018-2020 гг.

Показатели	2018 г.	2019 г.	2020 г.
ВВП (%)	2,1	2,2	2,3
Инвестиции в основной капитал (%)	4,7	5,6	5,7
Реальные располагаемые доходы населения (%)	2,3	1,1	1,2
Оборот розничной торговли (%)	2,9	2,7	2,5
Сальдо внешней торговли (млрд долл.)	90,1	86,2	91,4
Инфляция (%)	4	4	4

Источник: рассчитано по данным материалов Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Как следует из материалов Прогноза, ускорение экономического роста в 2018-2020 годах должно обеспечиваться, в первую очередь, за счет активизации прироста инвестиций в основной капитал в среднем до 5,3% в год. Вместе с тем, Комитет считает достаточно спорным утверждение о том, что "реализация ряда мер институционального характера, разработанных Правительством Российской Федерации" (в том числе программы льготного кредитования малого и среднего бизнеса, создание "фабрики проектного финансирования" на базе Внешэкономбанка и т.п.) окажет существенное стимулирующее воздействие на расширение инвестиционного спроса.

Вызывает вопросы и отсутствие в Прогнозе убедительного обоснования достижения намеченных темпов прироста инвестиций в основной капитал. Так, в материалах Прогноза перечисляется множество факторов улучшения инвестиционного климата, однако при этом упоминается, что "на фоне продолжающегося сокращения бюджетных капитальных вложений (в среднем на 4,1% в год) собственные средства организаций останутся основным инвестиционным ресурсом в среднесрочном периоде". При этом в качестве основы для инвестиционного роста в среднесрочный период разработчики Прогноза указывают "повышение уровня доверия бизнеса". В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что подобные ожидания являются несостоятельными, поскольку рост частных инвестиций невозможен при одновременном сокращении государственных инвестиционных расходов. Практика показывает, что на рубль бюджетных инвестиций приходится 4-5 рублей корпоративных капиталовложений, поэтому прогнозируемое снижение бюджетных инвестиций приведет к угнетению инвестиционной активности в стране. Учитывая изложенное, Комитет полагает, что обязательным условием для восстановления инвестиционной активности в среднесрочном периоде должен стать переход Правительства Российской Федерации к проведению проактивной инвестиционной политики, которая предполагает увеличение (а не сокращение) бюджетных инвестиций.

По мнению Комитета, переходу российской экономики к новой модели развития, основанной на инвестициях, может помешать еще одна серьезная проблема, решение которой не нашло никакого отражения в материалах Прогноза. Речь, в частности, идет о том, что в настоящее время современная российская экономика находится в состоянии рецессии балансовых счетов. Данная ситуация привела к тому, что многие предприятия поменяли бизнес-модель своей хозяйственной деятельности, перейдя от модели максимизации прибыли к модели минимизации убытков. Следовательно, без решения этой системной проблемы переход российской экономики к модели роста, основанной на инвестициях, не представляется возможным. В противном случае в России будет "законсервирована" прежняя модель экономического развития, которая в условиях макроэкономической нестабильности еще сильнее увеличит чувствительность национальной экономики к изменениям внешних условий, связанных, в первую очередь, с ценами на нефть, природный газ и металлы, притоками и оттоками спекулятивного капитала. В свою очередь, упомянутые внешние факторы могут оказать очень сильное негативное влияние на экспорт, импорт, финансовый счет, курс национальной валюты, уровень процентных ставок и инфляцию в стране.

Следует также принимать во внимание, что в условиях рецессии балансовых счетов денежно-кредитная политика Банка России становится неэффективной. Это выражается в том, что краткосрочная процентная ставка Банка России, являясь для многих центральных банков ключевым операционным инструментом, перестает играть роль регулятора ценообразования на денежном рынке. В подобных условиях, как показывает международный опыт, ключевую роль должны играть инструменты бюджетного канала.

В то же время Комитет отмечает, что механизм бюджетного канала следует запускать не через бюджетную консолидацию (повышение налогов, снижение расходов и монетизацию дефицита бюджета), а через постепенное наращивание долговой нагрузки за счет синдицированных кредитов, субфедеральных и муниципальных инфраструктурных облигаций, эмитируемых под реализацию инфраструктурных и инновационных проектов. В свою очередь, это позволит эффективно задействовать свободные ресурсы банковского сектора, которые способны простимулировать рост инвестиционного и потребительского спроса в российской экономике.

Согласно базовому варианту Прогноза, в части оплаты труда определяющую роль в среднесрочном периоде будет играть выполнение в 2018 году обязательств, закрепленных в указах Президента Российской Федерации, с последующим поддержанием достигнутых соотношений заработных плат отдельных категорий работников бюджетной сферы и дохода от трудовой деятельности в регионах. В результате наибольший рост реальной заработной платы ожидается в 2018 году (на 4,1%) с последующим замедлением до 1,3% - 1,5% в 2019-2020 годах. По мнению разработчиков Прогноза, "рост реальных заработных плат, наряду с восстановлением потребительского кредитования, продолжит оказывать поддержку потребительскому спросу, который будет уверенно расти в течение всего прогнозного периода".

Вместе с тем, Комитет считает, что приведенные в базовом варианте Прогноза данные свидетельствуют о снижении темпов роста реальных доходов населения. Так, доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в 2020 году (11,2%) по-прежнему будет выше, чем в 2012 году, когда значение этого показателя составляло всего 10,7%. При этом неясно, каким образом "уверенный рост потребительского спроса" после 2018 года будет сочетаться на практике с замедлением ежегодного роста реальной заработной платы и снижением темпов роста реальных доходов населения, прогнозируемым в 2019-2020 годах. В этой связи Комитет отмечает, что предусмотренное базовым вариантом Прогноза фактическое "обнуление" роста реальных доходов населения создает неправильные пропорции в экономике и исключает рост доходов населения из числа факторов, создающих внутренний спрос. Это означает, что доходы населения перестают быть фактором экономического роста, а это, в свою очередь, влечет за собой снижение спроса на предметы потребления, и, как следствие, оказывает ощутимое негативное влияние на их производство.

Рассмотрев прогноз параметров инфляции в базовом варианте, Комитет отмечает, что в 2018-2020 годах планируется удержание уровня индекса потребительских цен на уровне 4% (таблица 3).

Таблица 3 - Структура потребительской инфляции в 2017-2020 гг.

	Прирост цен,%
	дек. 2015 г.	дек. 2016 г.	дек. 2017 г.	дек. 2018 г.	дек. 2019 г.	дек. 2020 г.
	отчет		оценка	прогноз

Инфляция (ИПЦ)	12,9	5,4	3,2	4,0	4,0	4,0
Продовольственные товары	14,0	4,6	2,1	2,9	2,9	3,1
из них:
без учета плодоовощной продукции	13,6	6,0	2,4	3,8	3,8	3,9
Непродовольственные товары	13,7	6,5	3,1	4,4	4,4	4,4
с исключением бензина	14,5	6,8	2,9	4,4	4,4	4,3
Услуги	10,2	4,9	4,9	5,0	5,1	4,9
услуги организаций ЖКХ, оказываемые населению	10,5	5,6	5,2	5,1	5,1	5,1
прочие услуги	10,1	4,6	4,7	4,9	5,1	4,9

Вместе с тем, в условиях расширения потребительского спроса и тенденции превышения заработной платы над производительностью труда в 2017-2018 годах, Комитет полагает, что сдерживание потребительских цен на заданном уровне является трудновыполнимой задачей. Риск недостижения запланированных в базовом варианте Прогноза значений инфляции также усиливает обусловленная зависимостью от мировых цен на нефть волатильность курса рубля, которая может порождать инфляционные ожидания и "разгонять" потребительские цены и цены производителей. По мнению Комитета, преодолеть сохраняющуюся чрезмерную зависимость российской экономики от внешних факторов (в первую очередь, от мировых цен на нефть) возможно лишь при условии ускорения структурной перестройки экономики и эффективной реализации политики импортозамещения, что, в свою очередь, потребует значительных вложений бюджетных средств.

Кроме того, серьезное инфляционное давление на экономику страны оказывает рост цен и тарифов на продукцию инфраструктурных отраслей, которые прямо или косвенно являются поставщиками товаров и услуг для всех отраслей народного хозяйства.

В этой связи Комитет отмечает, что в период с 2000 по 2015 годы цены и тарифы на товары и услуги инфраструктурных организаций увеличивались темпами, существенно превышающими уровень инфляции. Так, цены на газ за указанный период выросли в 15 раз (т.е. в 2,5 раза выше инфляции), тарифы на электроэнергию и железнодорожные перевозки грузов - в 10 раз (в 1,7 раза выше инфляции), тарифы на водоснабжение и теплоснабжение - в 28 раз (в 4,7 раза выше инфляции)*.

Начиная с 2016 года, Правительство Российской Федерации принимает меры по снижению роста цен и тарифов на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора до уровня инфляции. Соответствующая установка содержится и в материалах Прогноза, что, по мнению Комитета, заслуживает одобрения. В то же время вызывает сомнение тезис о том, что сдерживание тарифов может повлечь за собой "дальнейшее сокращение объемов инвестиционных программ" в соответствующих отраслях. Из этого следует, что инфраструктурные компании, по сути, осознанно закладывают в свои цены (тарифы) инвестиционные затраты, а это противоречит всем законам ценообразования на продукцию естественных монополий, поскольку инвестиции должны окупаться за счет будущего эффекта от их осуществления, но никак за счет увеличения текущих цен.

В дополнение к вышесказанному Комитет считает необходимым отметить, что на протяжении вышеупомянутого периода компании инфраструктурного сектора в большинстве своем неэффективно расходовали поступающие финансовые ресурсы, рассчитывая на ежегодный рост прибыли без сопутствующего приложения усилий по снижению издержек (в том числе посредством вложения достаточного объема средств в модернизацию основных фондов). Особенно это характерно для сектора ЖКХ, уровень износа основных средств в котором составляет более 80%.

С учетом сохраняющейся неэффективности расходования средств в компаниях инфраструктурного сектора даже предусмотренные Прогнозом пониженные значения индексации, по мнению Комитета, представляются чрезмерными на фоне продолжающегося ухудшения уровня жизни населения и финансово-экономических условий работы предприятий. Более того, продолжение индексации тарифов может, как и в недавнем прошлом, привести к нарастанию социальной напряженности в стране, поскольку в субъектах Российской Федерации уровни индексации тарифов за услуги ЖКХ, как правило, трактуются произвольно и могут в десятки раз превышать установленные на федеральном уровне пределы. Особую обеспокоенность вызывает тот факт, что данный вопрос до сих пор законодательно не урегулирован, а это, в свою очередь, обесценивает саму идею индексации данной категории тарифов.

Учитывая изложенное, Комитет считает необходимым заморозить цены (тарифы) компаний инфраструктурного сектора на ближайшие три года. Вместе с тем, нельзя отрицать, что ухудшение финансового состояния компаний инфраструктурного сектора в прогнозном периоде может создать угрозу экономической и национальной безопасности. Поэтому во избежание возникновения подобной ситуации Комитет рекомендует проводить регулярный аудит и мониторинг издержек и инвестиционных программ компаний инфраструктурного сектора, что позволит выявить и задействовать скрытые резервы указанных компаний, накопленные за время проведения индексаций цен (тарифов) выше уровня инфляции. Одновременно следует разработать систему мер, поощряющих эффективно работающие компании инфраструктурного сектора.

Однако наиболее важной задачей, стоящей перед Правительством Российской Федерации в сфере регулирования тарифов инфраструктурных компаний, является изменение методов индексации, которые, по мнению Комитета, следует "привязать" не к уровню инфляции, а, возможно, к уровню изменения реальных доходов потребителей продукции и услуг инфраструктурных компаний. В противном случае последовательная индексация цен (тарифов) без одновременной индексации доходов поставит все категории потребителей (за исключением неработающих, пособия которых индексируются на уровень инфляции) в заведомо неравные условия с производителями товаров (услуг) инфраструктурного сектора. По мнению Комитета, подобный сценарий развития событий представляется весьма вероятным, особенно с учетом того, что повышения доходов потребителей продукции (услуг) инфраструктурных отраслей, судя по параметрам Прогноза, не предвидится еще долгое время.

Рассмотрев раздел Прогноза, посвященный структурной политике, т.е. развитию отраслей экономики и социальной сферы, Комитет отмечает следующее.

Научно-технический прогресс является важнейшим фактором экономического роста в долгосрочном периоде, поскольку экономика не может развиваться лишь за счет прироста количества труда и капитала..

По данным ОЭСР, ежегодный оборот на мировом рынке высоких технологий и наукоемкой продукции в несколько раз превышает оборот рынка сырья, включая нефть, нефтепродукты, газ и древесину и составляет почти 3 трлн долларов США, из которых 35% приходится на продукцию США, 20% - Японии, 13% - Германии, 12% - Китая, 5% - Южной Кореи, тогда как доля России на этом рынке составляет лишь 0,3%. В рейтинге Global Innovation Index за 2017 год Россия занимает лишь 45 место, в то время как Китай, располагающий пока значительно меньшим доходом на душу населения, находится на 22 месте. Более того, Россию по данному показателю опережают и многие восточноевропейские страны бывшего "социалистического блока" - Эстония (25 место), Словения (32 место), Латвия (33 место), Словакия (34 место), Болгария (36 место). В данном контексте падение цен на нефть, несколько лет назад ставшее для Российской Федерации серьезнейшей проблемой, следует рассматривать, в том числе, как катализатор, стимулирующий государство и бизнес к поиску экстраординарных решений для дальнейшего развития.

При этом Комитет отмечает, что результаты прошедших 6-7 лет вряд ли можно признать позитивными, несмотря на наличие положительной динамики по ряду показателей. Так, с 2011 по 2016 годы внутренние затраты на исследования и разработки увеличились с 1,02% до 1,10 % ВВП, однако аналогичный показатель для Южной Кореи и Израиля составил 4,3% (2014 и 2015 годы соответственно), США - 2,7% (2013 год), Японии - 3,6% (2014 год), Китай - 2,1% (2015 год). Из этого следует, что для достижения конкурентоспособных позиций на мировом рынке высоких технологий Россия должна в разы увеличить затраты на исследования и разработки. Между тем, на практике продолжается устойчивое снижение уровня данного параметра, а предлагаемые Прогнозом меры стимулирования крупных компаний к осуществлению инновационной деятельности (в том числе "дорожные карты" выполнения госпрограмм), по мнению Комитета, не решат проблемы стагнации инновационного сектора российской экономики. Напротив, итогом применения подобных мер, как правило, становятся низкая эффективность использования бюджетных средств и незначительные "инновационные успехи", что, в свою очередь, делает "принуждение к инновациям" дорогостоящим и экономически невостребованным.

Что касается инфраструктуры национальной инновационной системы (далее - НИС), то Комитет считает, что необходимо провести независимый анализ деятельности уже существующих институтов развития, прежде чем разрабатывать дальнейшие планы по развитию НИС, поскольку, начиная с 2005 года, на функционирование системы институтов развития из федерального бюджета было выделено в общей сложности более 4 трлн. рублей. Вместе с тем, эффективность работы институтов развития представляется весьма спорной - за прошедшие годы они так и не смогли обеспечить технологический и инновационный прорыв, тогда как зарубежный опыт работы институтов развития показывает, что для этого требуется в среднем 5-7 лет.

Исходя из изложенного, Комитет считает целесообразным рассмотреть вопрос о приостановлении бюджетного финансирования тех институтов развития, у которых среднегодовые текущие расходы превышают 5%-6% среднегодового объема бюджетного финансирования за период 2005-2016 годов, а деятельность получила отрицательную оценку по результатам независимой экспертизы.

Что касается институтов развития, деятельность которых будет оценена независимыми экспертами в целом положительно, для каждого из таких институтов необходимо определить KPI и сориентировать указанные институты преимущественно на поддержку высокотехнологичных проектов в производственной сфере.

Кроме того, в настоящее время обязательным условием сохранения конкурентоспособности государств в глобальном масштабе становится эффективное использование цифровых технологий всеми участниками экономической системы. В этой связи Комитет считает необходимым отметить, что для Российской Федерации развитие и внедрение цифровых технологий во все сферы хозяйственной деятельности является еще и уникальным шансом переориентировать экономику, обеспечив ее устойчивость в долгосрочной перспективе.

По состоянию на начало 2016 года доля цифровой экономики в России составляла 2,1% ВВП, что в 1,3 раза больше, чем в 2011 году, однако в 2-4 раза меньше, чем у лидеров цифровизации. По данным Boston Consulting Group, доля цифровой экономики в среднем по Европейскому Союзу превышает 5% ВВП, в США составляет 6% ВВП, а в Великобритании, Норвегии, Южной Корее данный сектор формирует более 8 % ВВП.

Безусловно, за последние 5 лет Российская Федерация достигла определенных успехов в развитии цифровой экономики. Так, онлайн-потребление росло опережающими темпами (в среднем на 27% в год) и к началу 2016 года составило 2 трлн рублей, интенсивно развивались новые интернет-зависимые сегменты (туризм, игры, медиа, банковские услуги), которые суммарно формируют более половины объема отечественной электронной коммерции. По степени использования онлайн-возможностей Россия также улучшила свои позиции (в том числе благодаря развитию государственных электронных сервисов, а также высокой активности интернет-пользователей).

Вместе с тем, относительно других стран цифровая экономика России до 2014 года развивалась эволюционно - без прорывных успехов (как, например, у Китая), но и без потери позиций. Однако в условиях кризиса 2014 года резкое снижение инвестиционной активности государства и бизнеса привело к тому, что доля цифровой экономики в ВВП в 2014-2015 годах последовательно снижалась, и сейчас отставание Российской Федерации от лидеров "Индекса цифровизации экономики" составляет 5-8 лет. Между тем, мировой опыт показывает, что стагнация уровня цифровизации экономики (так называемая "венесуэльская модель") приводит к быстрому увеличению отставания от лидеров. Этот сценарий является наихудшим для России, но, по мнению Комитета, весьма вероятным, поскольку базовым вариантом Прогноза, к примеру, предусматривается уменьшение объема рынка информационных технологий к 2020 году на 1,5% по сравнению с уровнем 2016 года, а в материалах Прогноза не находит должного отражения утвержденная в июле 2017 года программа "Цифровая экономика Российской Федерации".

В свою очередь, отсутствие целенаправленных действий (в том числе - серьезных инвестиций в цифровой сегмент) может привести к тому, что развитие цифровизации экономики в Российской Федерации практически остановится доля цифрового экономики в ВВП и останется на текущем уровне, равном 2,1% - 2,2% ВВП. В этом случае отставание России от лидеров к 2021 году увеличится с текущих 5-8 лет до 15-20 лет. А учитывая, что разрыв между лидерами и отстающими странами растет экспоненциально, преодолеть такое отставание будет крайне сложно. В этой связи Комитет отмечает, что ключевая роль в цифровой трансформации российской экономики должна принадлежать государству, поскольку именно оно является акционером ряда крупнейших промышленных предприятий, где даже малый эффект цифровизации создаст ощутимый результат, который, в свою очередь, может стать катализатором цифровизации в масштабах всей страны.

Согласно базовому варианту Прогноза, в 2018 - 2020 годах темпы прироста промышленного производства составят ежегодно в среднем 2,5 %, причем опережающими темпами будут расти обрабатывающие производства (прирост за три года составит 10,5 %) (таблица 4).

Таблица 4 - Рост (снижение) промышленного производства в 2016 - 2020 гг.

Наименование	2016 г. отчет	2017 г. оценка	2018 г.	2019 г.	2020 г.	2020 г. к 2016 г.,% базовый
Наименование	2016 г. отчет	2017 г. оценка	прогноз			2020 г. к 2016 г.,% базовый

Промышленность - всего	1,3	2,1	2,5	2,5	2,5	10,0
Добыча полезных ископаемых	2,7	2,9	1,9	2,1	2,2	9,4
Обрабатывающие производства	0,5	1,8	2,8	2,8	2,8	10,5
Обеспечение электрической энергией, газом и паром; кондиционирование воздуха	1,7	1,9	2,0	1,8	1,9	7,9
Водоснабжение; Водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений	-0,8	-0,9	0,2	0,2	0,3	-0,1

При этом в обрабатывающих отраслях промышленности положительные темпы роста ожидаются в производстве пищевых продуктов, текстильных изделий и одежды, производстве кожи и изделий из кожи, в обработке древесины и производстве изделий из дерева, производстве бумаги и бумажных изделий, производстве кокса и нефтепродуктов, химическом производстве, производстве резиновых и пластмассовых изделий, производстве лекарственных средств, металлургическом производстве и производстве машин и оборудования

В базовом варианте Прогноза в 2018 - 2020 годах ожидается постепенное восстановление производства товаров инвестиционного спроса, который определит высокие темпы роста отраслей машиностроения (производство компьютеров, электронных и оптических изделий возрастет на 6,6%, производство электрического оборудования - на 20,8%, производство автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов - на 35,3%).

Из промежуточных производств наиболее высокими темпами будут развиваться отрасли, совмещенные с производством товаров инвестиционного назначения (химическое производство увеличится на 20,4%, производство резиновых и пластмассовых изделий - на 22,6%, обработка древесины и производство изделий из дерева - на 8,5%, производство прочей неметаллической минеральной продукции - на 11,5%).

Комитет обращает внимание, что в базовом варианте Прогноза обозначены основные проблемы, препятствующие развитию российской промышленности, но, вместе с тем, отсутствует информация об инструментах и методах решения указанных проблем, наиболее эффективным из которых может стать индикативный метод, позволяющий выявить динамику решения структурных проблем и повышения технологического уровня экономики. При этом в контексте декларируемого Прогнозом преодоления технологического отставания российской промышленности вызывает возражение содержащийся в представленных материалах тезис о "привлекательности" расширения экспорта сырой нефти вместо создания условий для ее углубленной переработки и экспорта нефтепродуктов с высокой долей добавленной стоимости.

В Прогнозе также не приведены меры по решению структурных проблем обрабатывающей промышленности России, обусловленных незначительным вкладом высокотехнологичных и среднетехнологичных производств высокого уровня в общую стоимость отгруженной продукции обрабатывающей промышленности. Между тем, для устойчивого развития российской обрабатывающей промышленности необходимо, чтобы вклад указанных производств в общую стоимость отгруженной продукции обрабатывающей промышленности составлял около 50%.

Комитет отмечает, что в Прогнозе правильно обозначены факторы, ограничивающие развитие отечественного машиностроительного комплекса (в том числе секторальные санкции, ограничение доступа к зарубежным технологиям и капиталу), однако в качестве мер, направленных на преодоление указанных ограничений разработчиками документа предлагается "развитие совместных производств конечных продуктов и комплектующих с ведущими зарубежными организациями". В этой связи неясно, каким образом фактор, ограничивающий развитие машиностроение в Российской Федерации, может стать фактором развития данного сектора, поскольку режим санкций в отношении российских предприятий не ослабевает, а напротив, лишь ужесточается.

Среди факторов, ограничивающих развитие машиностроительного комплекса, также упоминается недостаток финансовых ресурсов, в том числе на НИОКР. По мнению Комитета, представляется очевидным, что дефицит финансовых ресурсов является следствием существующей системы кредитования реального сектора экономики, уровень ставок процента в рамках которой фактически делает кредиты на развитие производства недоступными не только для предприятий машиностроительного комплекса, но и всей обрабатывающей промышленности. Тем не менее, в Прогнозе отсутствуют не только предложения по повышению доступности банковского кредитования для машиностроительных предприятий, но и простая констатация имеющихся проблем.

В Прогнозе отмечается низкая степень загрузки производственных мощностей в машиностроительном комплексе, что, по мнению Комитета, свидетельствует о неэффективности мер государственного финансирования, направленных на поддержание спроса на отечественные машины и оборудование. В этой связи Комитет считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации детально проанализировать причины неэффективности упомянутых мер государственной финансовой поддержки сектора, особенно с учетом того, что в 2017-2020 годах на поддержку гражданского машиностроения из федерального бюджета будет выделено 1,4 трлн. рублей.

Комитет также обращает внимание, что с момента принятия Федерального закона "О промышленной политике" прошло почти 3 года, в связи с чем представляется целесообразным при подготовке будущих Прогнозов подробно рассмотреть вопрос о том, насколько эффективно реализуется в Российской Федерации промышленная политика и в каком направлении предлагается ее корректировать, поскольку на данный момент существует более 100 различных мер государственной поддержки в различных отраслях промышленности, но пока неясно, насколько эффективен каждый инструмент в отдельности и все эти меры в целом.

Рассмотрев прогноз развития отраслей социальной сферы в базовом варианте, Комитет отмечает, что реализация приоритетных программ и проектов, направленных на улучшение ситуации в области здравоохранения (в том числе "Технологии и комфорт - матерям и детям", "Электронное здравоохранение", "Развитие санитарной авиации", "Лекарства. Качество и безопасность" и др.), безусловно, заслуживает одобрения и поддержки. Вместе с тем, не может не вызывать тревогу тот факт, что осуществляемая в течение нескольких лет реформа организации медицинского обслуживания, включающая в себя укрупнение медицинских организаций, сокращение численности сотрудников медицинских учреждений и жесткое нормирование медицинского обслуживания, фактически приводит к снижению доступности медицинской помощи в территориальном разрезе и ухудшению качества стандартных, наиболее востребованных у населения медицинских услуг.

По мнению Комитета, в материалах Прогноза практически не уделяется внимание перспективам развития сферы образования, которая, между тем, стремительно меняется "здесь и сейчас" благодаря внедрению в образовательный процесс информационно-коммуникационных технологий и возможностей искусственного интеллекта. Более того, рынок образовательных услуг становится глобальным, резко усиливается конкуренция как за обучающихся, так и за преподавателей, появляются новые игроки - цифровые образовательные платформы, значение которых в будущем будет постоянно возрастать.

Безусловно, все описанные выше тенденции будут формироваться и укрепляться в течение некоторого периода времени, однако учитывать их в документах стратегического планирования, к которым относится и рассматриваемый Прогноз, по мнению Комитета, необходимо уже сейчас, поскольку в противном случае Россия рискует оказаться на периферии глобального образовательного пространства.

Рассмотрев Прогноз в части развития внешнеэкономической деятельности, Комитет отмечает, что указанный раздел документа носит исключительно информационный характер и не содержит мер стимулирования экономического развития. Как следует из представленных материалов, с 2014 года внешнеэкономическая деятельность Российской Федерации характеризуется активным поиском новых торговых стран-партнеров в связи с введением антироссийских санкций и встречных контрсанкций со стороны России. При этом весьма тревожным представляется постепенное снижение доли российских товаров на мировом рынке, несмотря на то, что объемы экспорта превышают объемы импорта на протяжении последних 2 лет. В этой связи Комитет обращает внимание, что ускоренное развитие информационных технологий и возникновение феномена цифровой экономики может привести к появлению дополнительных рисков в части снижения конкурентоспособности отечественных товаров и услуг на мировой арене, а также встраивания российских компаний в глобальные сети создания стоимости и формирования собственных цепочек создания стоимости. Обращает на себя внимание тот факт, что в материалах Прогноза не нашло никакого отражения решение проблемы глобальных цепочек стоимости (далее - ГЦС), хотя в настоящее время доля ГЦС, координируемых многонациональными корпорациями, в мировой торговле составляет уже 80%.**

Как показывает мировая практика, использовать участие в ГЦС для улучшения своих позиций в международном разделении труда удается далеко не всем странам. В качестве успешного примера можно привести опыт Китая, который из поставщика дешевой рабочей силы превратился в одного из разработчиков высокотехнологичной продукции, что во многом было связано с выдвижением в качестве обязательных условий участия китайских компаний в международной кооперации требований о размещении центров НИОКР внутри страны.

Россия участвует в ГЦС в области самолетостроения, двигателестроения, автомобилестроения, животноводства преимущественно на стадии конечного производства и дистрибуции. Как следствие, те цепочки, в которых страна занимает относительно выгодные позиции, обладают конкурентоспособностью преимущественно на внутреннем рынке, в то время как в международном разделении труда Россия участвует преимущественно как поставщик природных ресурсов. По мнению Комитета, причина подобной ситуации связана, в частности, с тем, что вместо развития собственных и заимствования уже существующих технологий был взят курс на сокращение инвестиций в НИОКР и приобретение готовых полуфабрикатов, в результате чего Россия попала в "ловушку" международного разделения труда, оказавшись в зависимости от стран-экспортеров передовых технологий. Поэтому для выхода из сложившейся ситуации необходимо, во-первых, обеспечить достаточный уровень независимости стратегических секторов экономики (агропромышленный комплекс, станкостроение, машиностроение и т.д.), а во-вторых, определить наиболее конкурентоспособные отрасли российской экономики на мировом рынке (в том числе располагающие прорывными технологиями для выпуска продукции, конкурентоспособной на внешних рынках по качеству и цене). Комитет считает необходимым подчеркнуть, что для решения этой задачи потребуется использовать следующие правила эффективной кооперации, выработанные странами - лидерами ГЦС:

- исследование целесообразности участия страны в каждой конкретной ГЦС должно опираться на проектный подход, который необходимо использовать не только на этапе создания собственных ГЦС, но и при решении вопроса об участии в ГЦС, контролируемых транснациональными корпорациями;

- при выработке стратегии участия в ГЦС приоритетное внимание должно уделяться тем секторам экономики, в которых у страны есть конкурентные преимущество и (или) тем отраслям, которые являются перспективными в глобальном масштабе (информационно-коммуникационные технологии, когнитивные, нано- и биотехнологии, атомная энергетика, ракетостроение и др.);

- наиболее эффективным способом участия в международном разделении труда является формирование собственных глобальных цепочек создания стоимости, в которых отечественные компании выступали бы в роли интеграторов;

- в рамках реализации проектов международной кооперации необходимо развивать на территории страны центры исследований и разработок, что потребует постоянного увеличения вложений в НИОКР.

Комитет отмечает, что в разделе Прогноза, посвященном социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации, не нашли отражение существующие межрегиональные различия по размеру территорий, численности экономически активного населения, объему валового регионального продукта, стоимости основных производственных фондов, объему инвестиций в основной капитал, а также отраслям-драйверам развития региональных экономик. Между тем, указанные различия напрямую влияют на величину среднедушевых реальных доходов населения, а значит, и на уровень потребления, обеспеченности жильем, сбережений и инвестиций.

Комитет также обращает внимание, что представленные материалы не позволяют сделать вывод о результативности функционирования в обозримой перспективе территорий опережающего социально-экономического развития (ТОР). И хотя в настоящее время руководство страны уделяет развитию ТОР не меньшее, если не большее внимание, чем развитию особых экономических зон (ОЭЗ), в базовом варианте Прогноза приведены лишь параметры деятельности ОЭЗ.

Кроме того, Комитет считает целесообразным дополнить рассматриваемый раздел Прогноза информацией о перспективах социально-экономического развития регионов Арктической зоны Российской Федерации, поскольку в настоящее время уже реализуется соответствующая государственная программа, отражающая стратегическое значение освоения Арктической зоны как для развития экономики страны, так и для обеспечения национальной безопасности.

III. Характеристика целевого варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Как следует из представленных материалов, целевой вариант Прогноза предполагает "выход российской экономики в среднесрочный период на траекторию устойчивого роста темпами не ниже среднемировых при одновременном обеспечении макроэкономической сбалансированности". В частности, темпы роста ВВП ускорятся с 2,2% в 2018 году до 3,1% в 2020 году, что на 0,1 - 0,8 п.п. выше, чем в базовом варианте Прогноза. При этом в условиях "более высоких темпов роста экономики" темпы роста реальной заработной платы работников организаций в 2018 - 2020 годах в целевом варианте Прогноза будут в среднем на 0,2 п.п. выше, чем в базовом варианте, а в целом за 3 года реальная заработная плата вырастет на 7,8% (в базовом варианте - на 7,0%). В свою очередь, рост реальных располагаемых доходов также ожидается более интенсивным (на 5,6 % в 2018 - 2020 годах) и окажет стимулирующее воздействие на потребительский спрос - оборот розничной торговли будет ежегодно расти более чем на 3%, а за 2018 - 2020 годы в целом увеличится на 9,7%.

Благодаря созданию условий "для интенсификации инвестиционной деятельности" в целевом варианте Прогноза также предполагается восстановление инвестиционного спроса. Вклад инвестиций в основной капитал в прирост ВВП составит 1,2% в 2018 году с последующим ростом до 1,5% в 2019 году и 2,0% в 2020 году, т.е. окажется существенно выше, чем в базовом варианте.

Экспорт несырьевых товаров в 2018 - 2020 годах, по мнению разработчиков Прогноза, будет расти со средним темпом, превышающим 6%, а его доля постепенно повысится с 40,3% в 2017 году до 46,4% к концу прогнозного периода благодаря "широкому применению инструментов государственного стимулирования экспортной деятельности". При этом импорт товаров в целевом варианте Прогноза также будет увеличиваться более высокими темпами, чем в базовых вариантах (в среднем на 5,0% в год), а его стоимостные объемы в 2020 году составят 261,0 млрд. долларов США, что на 20 млрд. долларов США больше, чем в базовом варианте. Импорт машин, оборудования и транспортных средств будет увеличиваться примерно на 5,3% - 6,7% в год. Темпы роста инвестиционного импорта составят в среднем 5,8%, причем его доля в структуре импорта возрастет к 2020 году до 26,7%.

Промышленное производство в период 2018 - 2020 годов увеличится на 11,3% относительно 2016 года, при этом опережающими темпами будут расти обрабатывающие производства (на 12,5%). Вслед за ростом инвестиционного спроса наибольшие темпы роста будут характерны для отраслей машиностроения (5,7% - 39,6% в зависимости от отрасли). Кроме того, ожидается ускоренный рост в отраслях легкой промышленности (производство текстильных изделий и одежды увеличится на 20,8% и 33,6% соответственно, производство кожи и изделий из кожи - на 17,0%). Из промежуточных производств наибольшие темпы роста будут характерны для отраслей, совмещенных с производством товаров инвестиционного назначения (химическое производство, производство резиновых и пластмассовых изделий, производство неметаллических минеральных продуктов), прирост в которых за 3 года составит 12,5% - 24,5%.

Изучив целевой вариант Прогноза, Комитет обращает внимание, что основным драйвером роста российской экономики для данного варианта являются благоприятные внешние факторы (высокий миграционный прирост и динамика цен на углеводороды не ниже ожидаемой), а не взвешенная политика Правительства Российской Федерации, направленная на структурную перестройку российской экономики и стимулирование качественного экономического роста.

К целевому варианту Прогноза также имеются следующие замечания.

Реализация целевого варианта Прогноза потребует разработки комплекса мер, направленных на решение таких задач, как обеспечение снижения энергоемкости экономики, расширение форм поддержки малого и среднего предпринимательства и т.д. Вместе с тем, в тексте документа не указано, какие именно меры необходимо реализовать для решения таких задач и с помощью каких инструментов предполагается достичь ожидаемых результатов. При этом следует принимать во внимание, что вышеупомянутые меры вряд ли могут быть реализованы в короткие сроки, а эффект от их применения (с учетом продолжительности инвестиционного цикла), по мнению Комитета, проявится уже за пределами прогнозного периода.

Вызывает сомнение реалистичность предположения об "устойчивом опережающем росте банковского кредитования" в прогнозном периоде в условиях крайне низких темпов роста реальных доходов населения (согласно целевому варианту Прогноза, реальные располагаемые доходы населения в 2020 году будут на 3% ниже, чем в 2013 году).

Представляется непонятным, за счет продукции каких отраслей разработчики Прогноза ожидают ежегодный прирост экспорта несырьевых товаров в среднем более чем на 6% при фактически неизменной структуре инвестиций в основной капитал.

Согласно целевому варианту Прогноза, объем рынка отечественного рынка информационных технологий к 2020 году вырастет на 6,6% по сравнению с 2016 годом, тогда как, например, производство одежды увеличится на 39%. В этой связи возникает вопрос, почему в эпоху стремительного развития цифровой экономики ожидаемые темпы прироста сегмента информационных технологий в Российской Федерации столь незначительны по сравнению с темпами прироста традиционных отраслей промышленности.

Комитет также выражает обеспокоенность в связи с предполагаемым сдерживанием расходов на потребление, которое является условием реализации целевого варианта Прогноза, поскольку это может повлечь за собой дальнейшее сокращение реальных располагаемых доходов населения, снижение уровня жизни населения и рост социальной напряженности. В этой связи спад инвестиционной активности и ухудшение инвестиционного климата в стране станет закономерным явлением, поскольку населению и предприятиям, страдающим от недостатка доходов и низкой прибыльности в условиях высоких ставок по кредитам, будет нечего сберегать.

IV. Оценка качества подготовки Прогноза социально-экономического развития на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов

Рассмотрев представленные материалы, Комитет указывает на наличие следующих замечаний к качеству подготовки Прогноза социально-экономического развития на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов:

1. В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Закон N 172-ФЗ) и "Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и реализации социально экономического развития Российской федерации на среднесрочной период" (утверждены Постановлением Правительства РФ от 14.11.2015 г. N 1234) одной из задач, на решение которой ориентирован среднесрочный прогноз социально-экономического развития, является оценка соответствия сложившихся трендов социально-экономического развития долгосрочным целям и задачам развития страны. Применительно к данной задаче среднесрочный прогноз социально-экономического развития рассматривается как инструмент мониторинга реализации долгосрочной стратегии социально-экономического развития, который может, в том числе, служить обоснованием необходимости корректировки экономической политики в целях достижения долгосрочных стратегических ориентиров либо корректировки самой стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Вместе с тем, представленный Прогноз, по мнению Комитета, не может в полной мере обеспечить решение вышеупомянутой задачи, поскольку он разрабатывался вне пакета документов стратегического планирования, который должен быть сформирован только к 2019 году, а, следовательно, не может опираться на стратегию долгосрочного социально экономического развития РФ, определяющую цели, задачи и ориентиры такого развития.

2. Комитет отмечает, что в Прогнозе отсутствует оценка влияния реализации государственных программ Российской Федерации и приоритетных проектов (программ) в сферах деятельности, определенных Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, на перспективы социально-экономического развития страны.

3. В соответствии с пунктом 5 статьи 7 Закона N 172-ФЗ Прогноз подлежит согласованию и балансировке с иными документами стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям и показателям. Вместе с тем, Комитет обращает внимание, что количественные характеристики как базового, так и целевого вариантов Прогноза свидетельствуют о недостижении значений, установленных стратегическими документами Президента Российской Федерации. К примеру, Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" поставлена задача увеличения к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4 - 1,5 раза, тогда как в соответствии с базовым вариантом Прогноза реальная заработная плата возрастет в 2018 году на 13,3%, а в целевом варианте - на 13,4%.

4. Все три варианта Прогноза содержат ряд близких целевых показателей (ожидаемый уровень инфляции и цена на нефть) и идентичные меры государственной политики. Серьезное отличие состоит в ожидаемых результатах - процентных изменениях ВВП и его компонентов за рассматриваемый период. При этом приоритетные меры бюджетной политики в материалах Прогноза четко не обозначены (подчеркивается лишь, что все три сценария основаны на реализации новой конструкции бюджетного правила). Базовый и целевой варианты Прогноза предполагают постепенное сокращение бюджетного дефицита без конкретизации того, за счет чего будет достигнуто такое сокращение. Вместе с тем, Комитет обращает внимание, что преодоление разбалансированности бюджетных расходов и доходов не представляется возможным без тесной координации бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики.

5. В Прогнозе справедливо отмечается исчерпанность сложившейся в "нулевые" годы модели экономического роста и необходимость перехода к новой "инвестиционной модели" экономического развития. Вместе с тем, Комитет считает необходимым отметить, что в силу инерционности экономических процессов подобный переход не может быть осуществлен в течение нескольких месяцев. Напротив, временной горизонт для внедрения новой модели экономического развития будет как минимум эквивалентен горизонту среднесрочного планирования, т.е. трем годам, на протяжении которых должна происходить конкретизация основных характеристик и условий функционирования указанной модели, а также осуществляться трансформация экономических институтов с учетом необходимости решения новых задач.

6. Комитет отмечает, что в условиях существенно возросшей за последние несколько лет глобальной нестабильности в среднесрочной перспективе сохраняются риски реализации консервативного варианта Прогноза, однако в представленных материалах не предусмотрено создание соответствующих финансовых резервов и формирование перечня мероприятий, направленных на минимизацию социально-экономического ущерба в случае наступления событий, предусмотренных консервативным сценарием.

7. По мнению Комитета, в целом рассматриваемый Прогноз представляет собой сумму локальных текстов, которые содержат набор параметров и излишне детализированных мер, зачастую связанных между собой случайным образом. В то же время стратегические цели, необходимость достижения которых декларируется в представленном документе, носят общий характер и не поддаются количественному измерению (например, "государственная политика в инновационной сфере будет направлена на создание условий для активизации инновационной деятельности", "повышение эффективности системы государственного управления" и пр.). При этом определить вклад содержащихся в материалах Прогноза частных мер в решение стратегических задач также практически не представляется возможным.

Оценивая Прогноз основных макроэкономических показателей на 2018-2020 годы в базовом варианте, Комитет считает необходимым отметить следующее.

1. В целом описанный в базовом варианте Прогноза тренд развития российской экономики в 2018-2020 годах можно охарактеризовать как "инерционное развитие в ожидании улучшения внешних условий". По сути, данный вариант Прогноза предполагает консервацию текущего пассивного экономического курса, реализуемого в условиях сохраняющейся чрезмерной зависимости российской экономики от мировых цен на нефть - несмотря на прогнозируемый в течение 3 последующих лет прирост ВВП, темпы прироста окажутся ниже среднемировых. В подобных условиях следует ожидать практически полного невыполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, что подтверждается основными показателями прогноза по базовому варианту.

2. Заявленные в базовом варианте Прогноза ожидания роста инвестиций в среднесрочном периоде на основе "повышения уровня доверия бизнеса", по мнению Комитета, являются несостоятельными, поскольку рост частных инвестиций невозможен при одновременном сокращении государственных инвестиционных расходов. Практика показывает, что на рубль бюджетных инвестиций приходится 4-5 рублей корпоративных капиталовложений, поэтому за прогнозируемым снижением бюджетных инвестиций неизбежно последует сжатие инвестиционной активности в стране.

3. По мнению Комитета, переходу российской экономики к новой модели развития может помешать еще одна серьезная проблема, решение которой не нашло никакого отражения в материалах Прогноза. Речь, в частности, идет о том, что в настоящее время современная российская экономика находится в состоянии рецессии балансовых счетов. Данная ситуация привела к тому, что многие предприятия поменяли бизнес-модель своей хозяйственной деятельности, перейдя от модели максимизации прибыли к модели минимизации убытков. С учетом изложенного Комитет полагает, что без решения этой системной проблемы переход российской экономики к модели роста, основанной на инвестициях, не представляется возможным. В противном случае в России будет "законсервирована" прежняя модель экономического развития, которая в условиях макроэкономической нестабильности еще сильнее увеличит чувствительность национальной экономики к изменениям внешних условий, связанных, в первую очередь, с ценами на нефть, природный газ и металлы, притоками и оттоками спекулятивного капитала. Для решения этой проблемы, по мнению Комитета, необходимо использовать инструменты бюджетного канала, которые следует запускать не через бюджетную консолидацию (повышение налогов, снижение расходов и монетизацию дефицита бюджета), а через постепенное наращивание долговой нагрузки за счет синдицированных кредитов, субфедеральных и муниципальных инфраструктурных облигаций, эмитируемых под реализацию инфраструктурных и инновационных проектов. Это позволит эффективно задействовать свободные ресурсы банковского сектора, которые способны простимулировать рост инвестиционного и потребительского спроса в российской экономике.

4. В базовом варианте Прогноза не учтены факторы, характеризующие способность научно-технической и инновационной сферы создавать и коммерциализировать прорывные технологии на принципах шестого технологического уклада, которые в среднесрочной перспективе будут определять конкурентоспособность отечественных компаний на глобальных рынках. В настоящее время для решения проблем формирования новых производственных технологических цепочек в развитых странах активно создаются специальные институты, в рамках которых осуществляется кооперация ведущих компаний, университетов, консалтинговых фирм. Благодаря налаженной кооперационной деятельности эти институты становятся полноценными узлами национальных инновационных систем. Между тем, в Прогнозе перечислены организации, предприятия и фонды, практически не взаимодействующие между собой, в связи с чем они не могут рассматриваться в качестве элементов национальной инновационной системы. Из этого следует, что предлагаемые базовым вариантом Прогноза меры "по развитию национальной инновационной системы" носят фрагментарный характер и относятся преимущественно к развитию конкретных организаций.

5. В подразделе 4.1. Прогноза не учитываются фактические потери инновационного сектора от санкционного давления на экономику Российской Федерации за отчетный период (январь-июль 2017) и ожидаемые потери по итогам 2017 года. Между тем, по мнению Комитета, влияние антироссийских санкций на развитие отечественного инновационного сектора в ближайшее время может стать более ощутимым (во многом вследствие закрытия ведущими американскими и европейскими компаниями доступа к средствам разработки для российских компаний). В этой связи особую обеспокоенность вызывает риск потенциальных потерь в наиболее зависимых от зарубежных технологий отраслях (IT, медицина, биотехнологии, транспорт и т.д.).

6. Одним из основных показателей базового варианта Прогноза является рост промышленного производства, который во многом будет определяться ходом выполнения программы по импортозамещению. Данная программа реализуется в России с 2015 года, при этом в наиболее важных отраслях промышленности разработаны планы наращивания производства конкретной продукции и технологий, а также индикаторы снижения импортозависимости по ним к 2020 году. Подобные программы с соответствующими планами актуальных мероприятий сформированы и на региональном уровне. Вместе с тем, анализ базового варианта Прогноза свидетельствует о том, что при его разработке влияние импортозамещения было учтено не в полной мере. Имеющиеся по тексту Прогноза ссылки на импортозамещение носят в большей степени обобщенный характер и не подкреплены конкретными данными о ситуации в данной сфере.

7. Решение задачи по ускорению экономической динамики в целом и динамики промышленного производства в частности предполагает определение структурных приоритетов развития, технологического наполнения экономического роста, ресурсной базы роста (включая источники финансирования), а также формирование соответствующей институциональной среды. Вместе с тем, Комитет обращает внимание, что в Прогнозе вновь не выделены отраслевые приоритеты в сфере обрабатывающей промышленности, хотя в представленных материалах указанный сектор рассматривается в качестве основного драйвера экономического роста. В этой связи Комитет считает, что приоритетным направлением повышения технологического уровня промышленного производства и решения проблемы импортозамещения должно стать развитие современного станкостроения, электроники, точного приборостроения и информационных технологий, поскольку технологический уровень и конкурентоспособность различных отраслей промышленности определяется именно качеством и масштабами выпуска технологического оборудования.

8. В подразделе 4.2 Прогноза не приведены меры по решению структурных проблем отечественной обрабатывающей промышленности, обусловленных незначительным вкладом высокотехнологичных и среднетехнологичных производств в общую стоимость отгруженной продукции обрабатывающей промышленности. В этой связи Комитет отмечает, что для устойчивого развития российской обрабатывающей промышленности необходимо, чтобы вклад указанных производств в общую стоимость отгруженной продукции обрабатывающей промышленности составлял около 50%.

9. В базовом варианте Прогноза не раскрыты проблемы, связанные с участием России в ГЦС, хотя в настоящее время доля ГЦС, координируемых многонациональными корпорациями, в мировой торговле составляет уже 80%.

На основании изложенного Комитет полагает, что учет указанных недостатков и соответствующая корректировка рассматриваемых сценариев и макроэкономических параметров должны обеспечить повышение точности, надежности и достоверности рассматриваемого Прогноза, а также улучшить качество подготовки последующих прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации.

V. Выводы и предложения

Комитет отмечает, что Прогноз содержит достаточно подробный анализ целого ряда факторов, которые будут определять социально-экономическое развитие России на ближайшие годы, и создает представление о том, как Правительство Российской Федерации видит развитие экономики в среднесрочной перспективе.

В Прогнозе содержится необходимый минимум показателей, требующихся для расчета основных параметров федерального бюджета на 2018 год.

Вместе с тем, рассматриваемый Прогноз не может в полной мере решить задачу оценки соответствия сложившихся трендов социально-экономического развития долгосрочным целям и задачам развития страны, поскольку он, в том числе, разрабатывался вне пакета документов стратегического планирования, который должен быть сформирован только к 2019 году. Это означает, что представленный среднесрочный прогноз не может опираться ни на целевой вариант долгосрочного прогноза социально-экономического развития, ни на стратегию долгосрочного развития, которая должна обозначить цели, задачи и ориентиры такого развития.

В этой связи Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1. Привести стратегию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период в соответствие с положениями Федерального закона от 28.06.2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и обеспечить тесную взаимоувязку разработки последующих Прогнозов с указанными документами стратегического планирования.

2. В целях осуществления структурных преобразований, необходимых для обеспечения перехода от инерционного сценария развития к новой модели экономического роста, более широко использовать инструменты стратегического планирования, которые позволяют решать задачи стимулирования роста российской экономики, повышения качества жизни и обеспечения безопасности страны.

3. В целях устойчивого и эффективного развития отечественной обрабатывающей промышленности разработать "дорожную карту", предусматривающую повышение вклада высокотехнологичных и среднетехнологичных производств в общую стоимость отгруженной продукции обрабатывающей промышленности до 50 %.

4. Создать условия для развития промышленного производства и повышения инвестиционной активности:

- обеспечить российским предприятиям несырьевого сектора экономики, в том числе их дочерним организациям, субсидирование процентной ставки по кредитам, взятым на реализацию инвестиционных и инновационных проектов, а также проектов в сфере импортозамещения, что обеспечит стимулирование роста экономики и при этом не вызовет "раскручивания" инфляционной спирали;

- более широко использовать средства Фонда национального благосостояния (на возвратной основе) для финансирования отраслей с высокой добавленной стоимостью;

- ввести прямую инвестиционную льготу по налогу на прибыль организаций в форме уменьшения суммы уплачиваемого налога в размере 50% затрат компаний на модернизацию и реконструкцию имеющихся основных фондов и расширение перечня оборудования, в отношении которого налогоплательщикам предоставляется право применять к основной норме амортизации специальный коэффициент, но не выше 2;

5. Начать реализацию стимулирующего налогового пакета (включая возможный возврат по отдельным видам налогов), направленного на поддержку инновационной деятельности и прежде всего, на поддержку новых бизнесов, призванных функционировать в конкурентной среде и нацеленных на коммерциализацию результатов исследований. Среди таких мер (в соответствии с опытом признанных стран - технологических лидеров) можно выделить введение гибкой системы налоговых кредитов (зачетов) по расходам на НИОКР. При этом важно предусмотреть возможность переноса налогового кредита на будущие периоды после получения доходов от инновационной деятельности и возникновения соответствующих налоговых обязательств (особенно для вновь создаваемых компаний). Кроме того, Комитет считает целесообразным введение особого статуса для компаний, участвующих в реализации проектов Национальной технологической инициативы, и установление для таких компаний специального, учитывающего риски по прорывным технологическим инновациям, льготного налогового режима.

6. В целях обеспечения достаточного уровня независимости стратегических секторов экономики (агропромышленный комплекс, станкостроение, машиностроение и т.д.) и определения наиболее конкурентоспособных отраслей российской экономики (в том числе располагающих прорывными технологиями для выпуска продукции, конкурентоспособной на мировом рынке по качеству и цене) использовать следующие правила эффективной кооперации, выработанные странами - лидерами ГЦС:

- исследование целесообразности участия страны в каждой конкретной ГЦС должно опираться на проектный подход, который необходимо применять не только на этапе создания собственных ГЦС, но и при решении вопроса об участии в ГЦС, контролируемых транснациональными корпорациями;

- при выработке стратегии участия в ГЦС приоритетное внимание должно уделяться тем секторам экономики, в которых у страны есть конкурентные преимущество и (или) отраслям "экономики будущего" (в том числе информационно-коммуникационным технологиям, когнитивным, нано- и биотехнологиям, атомной энергетике, ракетостроению и т.д.);

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству считает, что Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, представленный Правительством Российской Федерации, может рассматриваться в качестве основы для формирования федерального бюджета на 2018 год при условии учета высказанных замечаний.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев

------------------------------

* По данным Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова

** По информации Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.