Пояснительная записка к проекту федерального закона N 331463-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 331463-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен в целях приведения отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) в соответствие с иными законодательными актами Российской Федерации и международными договорами, а также в целях создания надлежащих правовых условий для формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1. В соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор о Союзе, Союз) в Союзе осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза, регулирующими таможенные правоотношения международными договорами, актами, составляющими право Союза, а также в соответствии с положениями Договора о Союзе.

При этом Договором о Союзе регулируются, в том числе вопросы зачисления и распределения таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие), специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин.

Договором о Таможенном кодексе Союза, подписанным 11 апреля 2017 г., предусмотрены различные изменения таможенных правил, в том числе и понятийный аппарат, используемый в таможенных правоотношениях, применение отдельных особенностей уплаты таможенных пошлин, налогов в отношении товаров для личного пользования (уплата по единой ставке без разделения на виды таможенных платежей) и по ряду иных направлений.

В этой связи пунктами 1, 2, 13 и 19 статьи 1 законопроекта предлагается внести в статьи 46, 47.2, 165 и 264.1 Бюджетного кодекса изменения в части замены отсылочных положений к законодательству Таможенного союза и соглашениям между его участниками положениями о праве Союза.

2. Проектом федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации", принятие которого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации планируется обеспечить в приоритетном порядке в период осенней сессии, предусмотрено введение с 1 января 2018 г. в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации новой главы 25.4 "Налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья".

Введение нового вида федерального налога не повлечет перераспределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. При этом требуется закрепление в статье 50 Бюджетного кодекса норматива зачисления поступлений от его уплаты в федеральный бюджет.

3. В целях предотвращения реализации товаров - заменителей (суррогатов) дизельного топлива без уплаты акцизов, а также мобилизации доходов бюджетов проектом Федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 254-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 16 ноября 2017 г. в окончательном чтении) предусмотрено уточнение определения средних дистиллятов для целей налогообложения.

Законопроектом предусмотрено изменение норматива распределения данного вида доходов с целью направления 50 процентов поступлений в федеральный бюджет и 50 процентов - в бюджеты субъектов Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 1 законопроекта).

Изменение норматива распределения не повлечет возникновение выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а наоборот позволит дополнительно увеличить доходы бюджетов субъектов Российской Федерации на 3 500,0 млн. рублей.

4. Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.34 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" введена государственная пошлина за внесение изменений в запись о регистрации средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта Российской Федерации, территории муниципального образования, либо на всей территории Российской Федерации, за ее пределами, на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, а также исключена государственная пошлина за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации средства массовой информации.

В этой связи пунктом 4 статьи 1 законопроекта предлагается внести в Бюджетный кодекс синхронизирующее изменение, согласно которому в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению в том числе доходы от федеральной пошлины за государственную регистрацию средств массовой информации и за внесение указанных изменений в запись о регистрации средств массовой информации.

5. Учитывая, что предоставление субсидий юридическим лицам не всегда осуществляется на основании договоров и соглашений пунктами 5 и 6 статьи 1 законопроекта предлагается внести в статьи 78 и 78.1 Бюджетного кодекса изменения, предусмотрев возможность закрепления условий предоставления субсидий как в договорах (соглашениях), так и в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий.

В соответствии с указанными статьями Бюджетного кодекса к таким условиям относится согласие получателей субсидий на осуществление в отношении них проверок соблюдения целей и порядка предоставления субсидий, а также запрет на приобретение ими за счет полученных средств иностранной валюты.

6. Изменение в статью 93.2 Бюджетного кодекса, предусмотренное пунктом 7 статьи 1 законопроекта, направлено на установление полномочий Правительства Российской Федерации по определению оснований, порядка и условий списания с учета и восстановления в учете задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом, учитываемой в составе задолженности кредитных и иных организаций (их правопреемников), осуществлявших предоставление и обеспечивавших возврат бюджетных средств на основании заключенных с федеральными органами исполнительной власти договоров.

Счетной палатой Российской Федерации и Прокуратурой Российской Федерации неоднократно отмечалась необходимость "расчистки" балансового учета задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией от задолженности ликвидированных организаций.

Принятие данной поправки и издание акта Правительства Российской Федерации создаст правовые основания и регламентирует процедуру принятия решений о списании с учета и восстановления в учете указанной задолженности.

7. В соответствии с требованиями статей 98, 116 и 121 Бюджетного кодекса в составе государственного долга Российской Федерации отражается общий объем предоставленных государственных гарантий Российской Федерации. В течение пяти рабочих дней с момента предоставления госгарантии информация о ее полной сумме вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации.

Таким образом, в соответствии с действующим подходом объем государственного долга Российской Федерации "автоматически" увеличивается на предельную сумму ответственности гаранта, вне зависимости от факта и момента возникновения долговых обязательств, обеспечиваемых госгарантией.

Вместе с тем, для российской практики гарантийной поддержки характерны ситуации, когда на протяжении длительного периода времени фактический объем обязательств принципала, обеспеченных госгарантией (например, по банковскому кредиту или облигационному займу), существенно меньше суммы предоставленной госгарантии. Более того, в ряде случаев объем обеспечиваемых обязательств по кредиту (облигационному займу) никогда не достигает суммы госгарантии.

По состоянию на 1 октября 2017 г., объем государственного внутреннего долга Российской Федерации по госгарантиям составил 1,81 трлн. рублей, объем государственного внешнего долга Российской Федерации по госгарантиям - 11,67 млрд. долларов США. При этом, по расчетам Минфина России, фактический (текущий) объем обязательств, обеспеченных госгарантиями, составил 1,67 трлн. рублей и 9,82 млрд. долларов США соответственно. Таким образом, отчетные данные по государственному долгу Российской Федерации на вышеуказанную дату фактически завышены почти на 150 млрд. рублей и более чем на 1,8 млрд. долларов США.

Необходимость рассмотрения вопроса о корректировке подхода к учету обязательств по госгарантиям обуславливается также тем обстоятельством, что по состоянию на 1 октября 2017 г. на такие обязательства в структуре государственного долга Российской Федерации приходится уже более 20 процентов его объема. Продолжение прежней практики единовременного отнесения на государственный долг Российской Федерации предельного объема обязательств по госгарантиям ведет к неадекватной оценке долговой устойчивости Российской Федерации, в том числе международными рейтинговыми агентствами и кредиторами.

Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс создают правовые предпосылки для более корректного отражения объема государственного долга Российской Федерации по госгарантиям и предусматривают не единовременное включение в объем государственного долга Российской Федерации всей суммы предела ответственности гаранта (суммы гарантии), а последовательное, по мере фактического возникновения обеспечиваемых ими обязательств, отражение в составе государственного долга Российской Федерации обязательств по госгарантиям в сумме, равной фактически имеющихся у принципалов обязательств, обеспеченных гарантиями.

Таким образом, речь не идет о занижении (неполном отражении) фактического объема обязательств по госгарантиям в составе государственного долга Российской Федерации, а лишь о временном моменте отражения в учете объема государственного долга Российской Федерации, непосредственно увязанном с возникновением обеспечиваемых госгарантией обязательств (выдачей кредита, размещением облигационного займа).

8. Во исполнение решений Правительства Российской Федерации о совершенствовании механизмов формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации пунктами 11, 12 и 18 статьи 1 и статьей 2 законопроекта предлагается внести в статьи 132, 132.1 и 242 Бюджетного кодекса изменения, предусматривающие:

возможность резервирования до 10 процентов объема субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов с закреплением предельного срока их распределения до 1 октября текущего финансового года (за исключением субсидий, предоставляемых в целях софинансирования исполнения публичных нормативных обязательств), по истечении которого бюджетные ассигнования в объеме нераспределенных субсидий подлежат зачислению в резервный фонд Правительства Российской Федерации;

условия и сроки распределения и предоставления субсидий и иных межбюджетных трансфертов, бюджетные ассигнования на предоставление которых предусмотрены в соответствии с федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете; предельный срок заключения соглашений о предоставлении субсидий до 15 февраля текущего финансового года, а в отношении субсидий, бюджетные ассигнования на предоставление которых предусмотрены в соответствии с федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете - не позднее 30 дней после вступления в силу указанного федерального закона;

утверждение Правительством Российской Федерации предельного уровня софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации из федерального бюджета по субъектам Российской Федерации в целях установления единых подходов к предоставлению субсидий и недопущения применения для отдельных (конкретных) субсидий уровня софинансирования, превышающего предельный уровень, который утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2017 г. N 1476-р).

С целью повышения эффективности использования ассигнований федерального бюджета, обеспечения возможности реализации без ухудшения параметров инвестиционных проектов, финансовые модели которых учитывают субсидии как источник финансирования, сохранения возможности в полном объеме использовать бюджетные средства пунктом 4 статьи 5 законопроекта предусмотрено, что положения абзаца второго пункта 4.1, пунктов 4.2 и 4.3 статьи 132 Бюджетного кодекса не применяются в 2018 году по решению Правительства Российской Федерации в отношении субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в агропромышленном комплексе, полученным в российских кредитных организациях и государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах) в рамках инвестиционных кредитных договоров (договоров займа), заключенных по 31 декабря 2016 г. включительно.

9. В соответствии с Правилами формирования перечня источников доходов бюджетов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. N 868 "О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации", формирование указанного перечня осуществляется участниками процесса его ведения, которые несут ответственность за полноту и достоверность информации, а также своевременность формирования и направления информации для включения в перечень.

При этом Федеральное казначейство в соответствии с указанными правилами осуществляет только проверку соответствия информации, содержащейся в перечне, нормативным правовым актам, регламентирующим источники доходов бюджетов.

Поскольку фактическое формирование и ведение перечня не осуществляется Федеральным казначейством, законопроектом (пункт 14 статьи 1) предлагается исключить соответствующее полномочие из состава его бюджетных полномочий, утвержденного статьей 166.1 Бюджетного кодекса.

10. В целях законодательного закрепления норм, предусматривающих перечень и оценку налоговых расходов в целях их полного учета в бюджетном процессе, мониторинга и оценки эффективности льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам и иным платежам, формирующим доходы бюджетов, законопроектом (пункты 13, 15, 16 и 20 статьи 1) предлагается ввести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс.

Утвержденный Правительством Российской Федерации план мероприятий по улучшению администрирования доходов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам предусматривал осуществление мероприятий по оценке налоговых расходов еще в 2016 году.

Отсутствие законодательного обоснования налоговых расходов в настоящее время не позволяет в полной мере реализовать меры по нормативному закреплению перечня налоговых расходов и принципов оценки эффективности предоставляемых налоговых льгот и иных преференций главными исполнителями государственных программ Российской Федерации.

11. В соответствии с положениями Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сотрудников войск национальной гвардии Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) федеральные органы исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрены военная служба, служба, осуществляют обязательное государственное страхование своих сотрудников.

В случае признания конкурсов по выбору страховщиков несостоявшимися, сотрудники отдельных федеральных органов исполнительной власти, подлежащие обязательному государственному личному страхованию, остаются не застрахованными.

Пунктом 1 статьи 7 Федерального закона N 52-ФЗ предусмотрена ответственность федерального органа исполнительной власти, не осуществившего обязательное государственное страхование, по выплате сумм, причитающихся выгодоприобретателям по обязательному государственному страхованию.

В этой связи в целях оперативного предоставления таких выплат законопроектом (пункт 17 статьи 1) предлагается дополнить пункт 7 статьи 217 Бюджетного кодекса основанием для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в целях перераспределения бюджетных ассигнований, предусмотренных такому органу на осуществление обязательного государственного личного страхования.

Перераспределение указанных средств путем внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период на практике приведет к усложнению и затягиванию процедуры получения компенсаций лицами, в отношении которых должно быть осуществлено обязательное государственное страхование, и может вызвать социальную напряженность и массовые обращения таких лиц за выплатой в судебном порядке, в связи с чем необходим более простой и оперативный механизм перераспределения указанных средств.

12. Учитывая, что механизм перечисления средств, предусмотренных федеральным законом о бюджете на очередной год и плановый период, на счета избирательных комиссий субъектов, территориальных избирательных комиссий и специальных территориальных комиссий предполагает осуществление затратных по времени операций, в целях недопущения несвоевременного или не в полном объеме финансирования подготовки и проведения в 2018 году очередных выборов Президента Российской Федерации статьей 3 законопроекта предлагается внести изменение в Федеральный закон от 14 ноября 2017 г. N 315-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения федерального бюджета в 2018 году", предусмотрев на 2018 год соответствующее основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись.

13. В связи с признанием утратившим силу абзаца двадцать четвертого пункта 1 статьи 166.1 Бюджетного кодекса статьей 4 законопроекта, в соответствии с методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, предлагается также признать утратившей силу структурную единицу законодательного акта, которым вносились изменения в данную статью.

Принятие и реализация законопроекта не приведет к увеличению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Поскольку согласно положениям статьи 71 Конституции Российской Федерации принятие и изменение федеральных законов, а также вопросы федерального бюджета находятся в ведении Российской Федерации, законопроект соответствует сфере ведения Российской Федерации.

Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Прогнозируемые объемы поступления в 2018-2020 гг. в бюджеты бюджетной системы доходов в результате предлагаемых законопроектом изменений в части нормативов зачисления акцизов на средние дистилляты и расширения понятия средних дистиллятов приведены в таблице 1.

Таблица 1

N	Наименование	2018 год	2019 год	2020 год
	Акцизы на средние дистилляты (дополнительные доходы от ранее не облагавшихся видов продукции нефтепереработки) в том числе:		млн. рублей
3.1.	дополнительные доходы федерального бюджета	16 500,0	16 500,0	16 500,0
3.2.	дополнительные доходы бюджеты субъектов Российской Федерации	3 500,0	3 500,0	3 500,0

Вносимые законопроектом изменения в части закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации норматива зачисления в федеральный бюджет налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья обусловлены введением в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации новой главы 25.4 в рамках проекта федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" и не повлекут перераспределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Внесение законопроектом изменений в части закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации норматива зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации государственной пошлины за внесение изменений в запись о регистрации средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта Российской Федерации, территории муниципального образования, либо на всей территории Российской Федерации, за ее пределами, на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, а также исключена государственная пошлина за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации средства массовой информации обусловлено введением Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в статьи 333.33 и 333.34 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" указанной государственной пошлины и не повлекут перераспределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

1. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

2. Принятие законопроекта потребует принятия Правительством Российской Федерации правовых актов:

1) об утверждении перечня налоговых расходов Российской Федерации и порядка его формирования (пункт 15 статьи 1 законопроекта);