Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию на проект федерального закона N 1048557-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании государственной системы "Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам") внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по образованию
на проект федерального закона N 1048557-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(о создании государственной системы "Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам")
внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 1048557-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании государственной системы "Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам") (далее - Законопроект), Комитет Государственной Думы по образованию отмечает.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" в целях организации оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования и проведения мониторинга в системе образования. В указанных целях в Законопроекте предлагается создать государственную систему учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам, представляющую собой комплекс информационных систем, предназначенных для учета контингента обучающихся, взаимосвязанных с информационными системами органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов и обеспечивающую персонифицированный учет обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам, а также персонифицированный учет детей, подлежащих обучению по основным общеобразовательным программам.

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что он подготовлен во исполнение подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 28 мая 2015 года N Пр-1067, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации должно "в) обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих:

определение деятельности по ведению электронной очереди в организации дошкольного образования, включая приём и учёт заявлений от граждан, как государственной (муниципальной) услуги;

установление правового статуса системы электронной очереди в организации дошкольного образования и обязательных единых для исполнения функционально-технических требований к электронной очереди в организации дошкольного образования;

создание прозрачного и доступного механизма информирования граждан об изменении места в электронной очереди в организации дошкольного образования и основаниях такого изменения".

Таким образом, в поручении Президента Российской Федерации ставится задача организации в электронной форме учета контингента детей, родители которых планируют обучать детей по основным программам дошкольного образования. В тоже время, Законопроект предполагает организацию учета в электронной форме значительно более широкого круга лиц. Комитет в целом поддерживает действия Правительства Российской Федерации по расширению применения электронных форм учета и в отношении граждан, уже осваивающих различные образовательные программы, но при этом считает, что при доработке Законопроекта ко второму чтению необходимо точно определить как состав граждан, учитываемых в создаваемой Межведомственной информационной системе, так и круг пользователей информации, собираемой в ней, установив при этом дифференцированные права доступа различных категорий пользователей к информации, аккумулированной в Межведомственной информационной системе.

Кроме этого нуждается в уточнении момент завершения сбора в Межведомственной системе данных о конкретном обучающемся, а также определение времени архивного хранение собранных о нем данных.

Комитет отмечает, что в тексте законопроекта регламентируются процедуры создания системы учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам (использованы правовые конструкции "В целях создания и функционирования_", "создание Межведомственной системы обеспечивается _" и т.д.). Поскольку создание Межведомственной информационной системы является единовременным актом, а также исходя из того, что законопроектом определено, что "Правительство Российской Федерации устанавливает порядок создания, формирования и ведения Межведомственной системы_", Комитет считает, что из текста законопроекта целесообразно исключить нормы, связанные с регламентацией создания системы, рассмотрев при этом возможности установления этапов ее формирования в связи с разнородностью и большим объемом информации, предлагаемой Правительством Российской Федерации к включению в Межведомственную информационную систему.

Согласно пояснительной записке целями создания Межведомственной системы являются оказание государственных и муниципальных услуг в сфере образования и проведение мониторинга в системе образования. Комитет считает, что с учетом устанавливаемого Законопроектом объема собираемой информации, функции Межведомственной системы должны быть значительно шире. Создаваемая Межведомственная система должна обеспечивать интересы не только органов государственной и муниципальной власти при реализации возложенных на них полномочий по предоставлению гарантий на получение образования соответствующих уровней, но и обеспечивать информационные потребности различных категорий граждан в получении необходимой им информации.

В контексте рассматриваемого законопроекта необходимо провести уточнение объекта системы учета контингента, однозначно зафиксировав право на получение образования всех детей, и фактически находящихся на той или иной территории, вне зависимости от наличия постоянной или временной регистрации. Комитет считает, что в число объектов наблюдения и сбора соответствующей информации, кроме указанных в законопроекте, необходимо включить всех лиц, имеющих право на получение образования, в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства, а также предусмотреть в ней возможности контроля за исполнением требований законодательства об обязательности получения общего образования. Возможно, для МВД (ФМС) или пограничной службы надо предусмотреть обязанности по информированию о въезде на территорию Российской Федерации детей школьного возраста или решение данной проблемы следует предусмотреть при разработке порядка функционирования Межведомственной системы Правительством РФ. Однако, для закрепления обязанности предоставления такой информации потребуется внесение изменения в ведомственный закон МВД.

В законопроекте не рассмотрена категория детей, которые имеют право на обучение, но не подлежат обучению в силу необратимых ограничений здоровья. Для части детей-инвалидов с нарушениями интеллекта обучение в традиционном понимании оказывается невозможным, в связи с чем учет этой категории детей для организации специальных условий их обучения лучше проводить отдельным разделом с выделением соответствующих оснований.

Исходя из того, что дополнительное образование не является обязательным, а также учитывая многообразие форм его получения и, соответственно, разнородность предполагаемой к сбору информации, Комитет считает необходимым при подготовке законопроекта ко второму чтению дополнительно изучить вопрос о целесообразности сохранения в полном объеме предложенного в законопроекте массива собираемой информации об обучающихся по программам дополнительного образования, а также возможности организации сбора указанной информации при создании второй очереди Межведомственной системы.

По мнению Комитета предложенное в законопроекте название Межведомственной системы "государственная система "Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам" нуждается в уточнении. В качестве системообразующего критерия для названия можно взять либо состав участников формирования данной системы, либо ее использование. В ее формировании задействованы различные федеральные органы исполнительной власти, региональные и муниципальные органы управления образованием, а также образовательные организации. Если говорить об использовании, то это органы управления образованием (государственные и муниципальные) и образовательные организации. Требует уточнения и правовой статус информации, агрегированной в Межведомственной системе.

По мнению Комитета, создание государственной системы учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам потребует внесения изменений в образовательное законодательство в части уточнения порядка выдачи документа о получении среднего общего образовании обучающимися по образовательным программам среднего профессионального образования, в том случае, когда параллельно они осваивают и программу среднего общего образования.

Законопроектом устанавливается, что "Доступ к информационным ресурсам, включающим информацию, содержащую сведения, составляющие государственную тайну, и информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами, регулируется законодательством Российской Федерации о государственной тайне, законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации.". В тоже время, в части 1 статьи 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" уже установлено, что "Ведение государственных информационных систем осуществляется в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами, обеспечивающими совместимость и взаимодействие этих информационных систем с иными государственными информационными системами и информационно-телекоммуникационными сетями, включая информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуры, используемые для предоставления государственных и муниципальных услуг, с обеспечением конфиденциальности и безопасности содержащихся в них персональных данных и с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной или иной охраняемой законом тайне".

В Законопроекте применена правовая конструкция "учет детей, подлежащих обучению по основным общеобразовательным программам, включая направление детей в организации, осуществляющие образовательную деятельность, на обучение по образовательным программам дошкольного образования". Комитет считает, что указанная норма должна быть изменена, поскольку учет детей и направление их на обучение являются двумя самостоятельными процессами.

Комитет также полагает, что норма о направлении на обучение нуждается в редакционной доработке, поскольку в части 1 статьи 3 Федерального закона N 273-ФЗ определен такой принцип образования, как "свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания."

По мнению Комитета, направление на обучение органами управления образованием, как и ведение ими учета нуждающихся в получении образования детей в электронной форме, является организационно-техническим инструментом обеспечения конституционных прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования, начиная с дошкольного образования. Случаи необеспечения детей местами в организациях общего образования, включая дошкольное, должны рассматриваться как неисполнение органами исполнительной власти законодательно закрепленных за ними полномочий по предоставлению общего образования.

Законопроектом предполагается, что данные создаваемой системы будут использованы для "проведения мониторинга в системе образования". Однако, для реализации этого положения необходимо внесение изменений в статью 97 Федерального закона N 273-ФЗ, а также в Порядок осуществления мониторинга системы образования, установленный Правительством Российской Федерации.

Законопроектом предполагается, что ведение Межведомственной системы осуществляется федеральными государственными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, осуществляющими образовательную деятельность. По мнению Комитета необходимо провести дополнительный анализ норм Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона N 131-ФЗ для уточнения необходимых соответствий.

Законопроектом предлагается внести в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" положение о том, что "обработка полученных в целях формирования и ведения Межведомственной системы персональных данных осуществляется органами и организациями, указанными в части 14 настоящей статьи, без получения согласия субъектов на обработку их персональных данных". В тоже время, Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" уже установлены общие правила обработки персональных данных, в том числе передачи персональных данных органами власти. Комитет считает, что при доработке Законопроекта ко второму чтению необходимо детально проанализировать уже имеющийся к моменту передачи информации в Межведомственную систему статус данных об обучающихся и внести соответствующие коррективы в указанное выше положение Законопроекта.

Законопроект оперирует понятием "муниципальные информационные системы", которое отсутствует в статье 98 "Информационные системы в системе образования" Федерального закона N 273-ФЗ.

По мнению Комитета, Законопроектом устанавливается избыточный перечень видов деятельности Правительства Российской Федерации в части регламентации организации работы создаваемой Межведомственной системы. Например, в норме "Правительство Российской Федерации устанавливает перечень органов и организаций, представляющих информацию для внесения в Межведомственную систему" целесообразно отказаться от установления перечня организации, а те органы власти, которые обязаны предоставлять информацию, представить "закрытым" списком.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы содержит замечания, которые могут быть устранены ко второму чтению.

На представленный законопроект поступили отзывы от:

- законодательных (представительных) органов государственной власти 16 субъектов Российской Федерации, все положительные;

- высших исполнительных органов государственной власти 21 субъекта Российской Федерации, все положительные.

При этом законопроект поддержали 7 субъектов Российской Федерации.

В целом Комитет Государственной Думы по образованию поддерживает необходимость создания государственной системы учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам и при этом отмечает необходимость существенной доработки законопроекта с учетом высказанных замечаний.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по образованию поддерживает принятие законопроекта N 1048557-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о создании государственной системы "Единая федеральная межведомственная система учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам") в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Никонов