Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям на проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
на проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект).

Как указано в пояснительной записке, законопроект подготовлен во исполнение нескольких поручений Президента Российской Федерации, плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства" (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 N 1336-р); плана мероприятий по подготовке проектов федеральных законов, актов Правительства Российской Федерации и ведомственных актов, необходимых для отмены избыточных и (или) дублирующих процедур, а также совершенствования реализации процедур, включенных в исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.08.2015 N 1554-р); плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры" (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 N 1144-р); а также ряда поручений Правительства Российской Федерации. Законопроект направлен на решение нескольких задач в сфере регулирования градостроительной деятельности, в частности, формирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (в том числе в электронном виде), оптимизации экспертизы проектной документации. Также законопроектом предлагается ввести единообразное регулирование по вопросам установления зон с особыми условиями использования территорий, установления их границ, определения режима использования земельных участков в границах таких зон, а также правовых последствий установления таких зон для правообладателей земельных участков.

Законопроект предусматривает подготовку электронной карты градостроительного зонирования, а также формирование информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на единой электронной картографической основе в соответствии с кадастровым делением территории РФ, т.е. по существу публичной кадастровой карты градостроительных условий и ограничений. Предусмотренное законопроектом включение в состав информационных систем обеспечения градостроительной деятельности плана наземных и подземных коммуникаций по существу означает создание кадастра инженерных коммуникаций, более оперативного, чем Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Данные законодательные инициативы являются своевременным шагом к большей открытости информации о градостроительных условиях и ограничениях использования территории для широкого круга лиц и прежде всего застройщиков. Также следует отметить крайнюю актуальность на данный момент проблем, связанных с установлением зон с особыми условиями использования территории.

Поддерживая указанные направления развития законодательства, Комитет полагает необходимым отметить, что ряд положений законопроекта нуждается в более глубоком осмыслении и проработке.

Так вызывает сомнение с точки зрения целесообразности инициатива законопроекта о включении в документы, устанавливающие правовой режим особо охраняемых природных территорий, земель лесного фонда информации о предельных параметрах разрешенного строительства (если строительство на таких территориях допускается). Прежде всего, вызывает сомнение целесообразность установления предельных параметров разрешенного строительства в отношении всего массива особо охраняемой природной территории, лесничества в границах лесного фонда притом, что подавляющая часть таких территорий вообще не подлежит застройке. Равным образом, дополнительной проработки требует инициатива законопроекта о допустимости образования лесных участков на основании проекта межевания территории (специализированного для лесных территорий) без подготовки проектной документации лесных участков, а также положения пункта 14 статьи 1 законопроекта, которой определяется состав проекта межевания территории, подготавливаемого для образования лесных участков. По существу перечисленные изменения означают распространение на обозначенные территории законодательства о градостроительной деятельности. Между тем строительство на таких территориях, предназначенных, прежде всего для консервативного использования, связанного с извлечением природных свойств и качеств таких территорий, не должно носить системный характер.

Часть 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в редакции законопроекта и некоторые другие нормы законопроекта, по существу, выводят из-под действия Лесного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" регулирование вопросов использования земель лесного фонда и особо охраняемых природных территорий в случаях размещения на них линейных объектов. Такое решение не соответствует особой природной ценности таких территорий и не будет способствовать их сохранению.

Предлагаемые законопроектом изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не учитывают разницы между различными категориями особо охраняемых природных территорий, которые имеют разный режим особой охраны. Не учитывается также тот факт, что в границах особо охраняемых природных территорий могут располагаться населенные пункты, осуществляться хозяйственная деятельность, если при создании таких территорий не проводилось изъятия земельных участков у существующих правообладателей. Кроме того, не представляется обоснованным распространение на особо охраняемые природные территории общих принципов градостроительного зонирования и в частности правила статьи 36 ГрК РФ, о допустимости выбора правообладателем любого вида разрешенного использования, предусмотренного для территориальной зоны, без дополнительных разрешений и согласований, как это вытекает из статьи 2 законопроекта.

Ряд существенных замечаний необходимо высказать применительно к предлагаемому законопроектом регулированию в отношении зон с особыми условиями использования территории.

Прежде всего, вызывает возражения исчерпывающий характер перечня зон с особыми условиями использования территории. При таком подходе предусмотренные действующими нормативными правовыми актами, в том числе строительными нормами и правилами, особые условия и правовые режимы хозяйственной деятельности на тех или иных территориях останутся вне правового поля, если они не были выявлены разработчиками законопроекта. Сказанное, например, относится к техническим и охранным зонам объектов метрополитена, предусмотренным разделом 5.26 СП 120.13330.2012. Свод правил. Метрополитены. Актуализированная редакция СНиП 32-02-2003 (утв. Приказом Минрегиона России от 30.06.2012 N 264 в ред. от 16.12.2016), к территориям, занятым защитными лесами, которые по своему существу также представляют собой зоны с особыми условиями использования территории.

Предлагаемое законопроектом правило пункта 3 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта о том, что порядок использования земельных участков, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территории, при их пересечении устанавливается Правительством Российской Федерации повлечет правовую неопределенность в том случае и в тот период, пока соответствующее постановление Правительства не будет принято, или если будут упущены коллизии каких-либо из зон с особыми условиями использования территории. Полагаем целесообразным установить на уровне федерального закона общее правило для всех видов зон, аналогичное предусмотренному пунктом 5 статьи 62.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому в случае включения в лесопарковый зеленый пояс территорий с более строгим режимом природопользования и иной хозяйственной деятельности, их правовой режим сохраняется.

Полагаем неверным считать зоны с особыми условиями использования территории установленными только со дня внесения сведений о них в ЕГРН. Такое правило по существу означает отказ государства от охраны тех ценностей, которые перечислены в пункте 1 статьи 104 ЗК РФ в редакции законопроекта: жизни и здоровья населения, безопасности государства, окружающей среды, объектов культурного наследия, если по тем или иным причинам сведения о зонах с особыми условиями использования территории не будут внесены в ЕГРН, что представляется недопустимым. Считаем, что для обеспечения баланса публичных интересов и частных интересов необходимо предусмотреть механизмы максимального сокращения временного периода между моментом возникновения ограничений, вытекающих из зоны, и моментом внесения сведений о ней в ЕГРН, необходим институт добросовестности при строительстве построек, запрещенных в границах зон с особыми условиями использования территории, необходим институт возмещения убытков добросовестному собственнику, вынужденному сносить построенные в соответствующих зонах объекты, но не отказ от защиты публичных интересов.

Из статьи 105 ЗК РФ в редакции законопроекта вытекает, что законопроект предлагает отказаться от категории так называемых "нормативных" зон, т.е. зон с особыми условиями использования территории, размер которых определен прямо в законе или ином нормативном правовом акте. Законопроект требует в каждом случае отдельного решения об установлении зоны. Такой подход также не может быть поддержан, поскольку из него вытекает, что отдельного решения об установлении зоны с особыми условиями использования территории и внесения сведений о ней в ЕГРН требует каждый электрический кабель, каждый кабель связи, каждый водный объект (даже ручей) на территории Российской Федерации. Между тем, несложно предположить, что такого рода объектов значительно больше, чем существующих на данное время объектов недвижимости: земельных участков, зданий, сооружений. Однако сплошного кадастра объектов недвижимости не создано за 20 лет существования в России системы государственной регистрации недвижимости, почти о половине таких объектов сведения в ЕГРН отсутствуют. В свете данного положения задача, которая ставится законопроектом перед российской административной системой, представляется нереальной. Целесообразно взять на вооружение опыт других стран, в которых создаются в настоящее время кадастры публичных ограничений, в частности Швейцарии, где из более чем полутора сотен выявленных видов таких ограничений, принято решение о внесении в кадастр только 17 наиболее важных, создающих наиболее весомые ограничения на использование недвижимости.

Положения законопроекта о возмещении убытков, причиненных ограничением прав на землю в связи с установлением таких зон и с особыми условиями использования территории а также о правовых последствиях, возникающих для построек, добросовестно возведенных в границах зон с особыми условиями использования территории, требуют согласования с нормами земельного законодательства об изъятии недвижимости для публичных нужд, а также с положениями проекта федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и дополнительной проработки.

Важно отметить, что Президентом Российской Федерации Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить "внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях создания правовых механизмов для возможного использования гражданами зданий и сооружений, не относящихся к магистральным трубопроводам и расположенных в пределах минимальных расстояний от магистральных трубопроводов, при соблюдении следующих условий: (1) права собственности на объекты и земельные участки зарегистрированы гражданами в установленном порядке, (2) собственниками объектов предоставлены письменные подтверждения об отсутствии претензий, в том числе материальных, к организациям - собственникам магистральных трубопроводов в случаях возникновения аварийных ситуаций" (пункт 1 перечня поручений по итогам совещания Президента Российской Федерации с членами Правительства Российской Федерации от 09.07.2017 N Пр-1329). Однако ни рассматриваемый законопроект, ни связанный с ним проект федерального закона N 302153-7 механизма, подобного указанному в поручении Президента РФ не предусматривают.

Более того, наоборот из пункта 26 статьи 15 законопроекта следует, что именно на граждан возлагается бремя финансовых и организационных издержек по реализации технических и (или) технологических решений, в результате которых возможно обеспечить устранение угрозы жизни граждан, а также безопасную эксплуатацию объектов трубопроводного транспорта при сохранении таких добросовестно возведенных построек.

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям считает, что законопроект нуждается в существенной доработке.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев