Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям на проект федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и порядка сноса объектов капитального строительства)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
на проект федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и порядка сноса объектов капитального строительства)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и порядка сноса объектов капитального строительства), внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Как указано в пояснительной записке, законопроект подготовлен во исполнение поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного Совета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности от 17.05.2016 N Пр-1138ГС, а также ряда поручений Правительства Российской Федерации.

В части положений, которые касаются предельных параметров и порядка строительства, а также строительного надзора, законопроект находится в системной связи с принятым 29.07.2017 и вступающим в силу с 01.01.2019 Федеральным законом от N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым установлена возможность строительства жилых домов на садовых земельных участках. Законопроектом вводятся предельные требования к параметрам индивидуальной жилой застройки и застройки на садовых участках (количество надземных этажей не более чем три, высота не более двадцати метров, отсутствие в составе квартир или блок-секций) с возможностью регулирования в пределах этих параметров на уровне правил землепользования и застройки. Кроме того, допускается проведение строительного надзора на основании поступивших жалоб о допущенных нарушениях при строительстве объектов, которые по общим правилам Градостроительного кодекса Российской Федерации не подлежат государственному строительному надзору.

Концептуально поддерживая данный вектор развития законодательства, как направленный на упорядочение индивидуальной жилой застройки и обеспечение защиты прав собственников соседних земельных участков и иных объектов недвижимости, Комитет полагает необходимым отметить, что положения законопроекта нуждаются в дополнительной проработке.

Так, не вполне обоснованным представляется введение предельных параметров индивидуальной жилой застройки через определение объекта индивидуального жилищного строительства. Тем самым либо безапелляционно исключается возможность существования зданий, которые будучи предназначенными для индивидуального жилого использования, будут превышать такие параметры (например, четырехэтажной загородной виллы) либо такие здания по существу выводятся из правового поля. Причем использованный юридико-технический прием не позволяет применить для более гибкого градостроительного регулирования такой институт как разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Более верным представлялся бы подход к установлению предельных параметров индивидуальной жилой застройки через определение предельных параметров зон индивидуальной жилой застройки в рамках статей 35, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Не поддерживаются Комитетом изменения, которые предлагаются к внесению в часть 2 статьи 23 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с действующим законодательством градостроительным регламентом устанавливается не "возможность строительства", а именно его предельные параметры. При этом существующей редакцией статьи 23 данного федерального закона с установлением градостроительного регламента, применимого к территории садоводства, связывается сама возможность строительства на таких участках, т.е. строительство недопустимо в отсутствие градостроительного регламента, определяющего предельные размеры земельных участков, плотность застройки, отступы от границ земельных участков и другие параметры, необходимые для упорядоченного строительного освоения таких территорий. В обратном случае становится не ясно, на соответствие каким параметрам будет проверяться планируемый к строительству объект, как это предусмотрено статьей 51.1 ГрК РФ в редакции законопроекта.

Сомнительным выглядит предложение законопроекта ввести в градостроительное законодательство наряду с разрешением на строительство институт уведомления о строительстве жилого или садового дома, юридическая конструкция которого ничем по существу от разрешения на строительство не отличается. В соответствии пунктом 10 статьи 51.1 ГрК РФ в редакции законопроекта приступить к строительству застройщик имеет право только после того, как от органа, ответственного за выдачу разрешений на строительство, поступит подтверждение о соответствии планируемого объекта установленным параметрам и допустимости его размещения на земельном участке, что равносильно разрешению на строительство. Более оправданным полагали бы подход, распространенный в мировой практике строительного контроля, когда застройщик считается получившим разрешение на строительство, если по истечении установленного законом срока ему не будет направлено уведомление о несоответствии планируемого объекта установленным параметрам и недопустимости его строительства.

Предлагаемый законопроектом критерий в 500 кв.м для введения обязательной экспертизы проектной документации в отношении объектов индивидуального жилищного строительства требует дополнительного обсуждения и обоснования. При этом необходимо учесть, что в части объектов нежилого назначения экспертиза проектной документации требуется только при строительстве объектов площадью свыше 1500 кв. м. и высотой свыше 2 этажей, а для многоквартирных домов и домов блокированной застройки, этажность которых не превышает 3 этажей, критерий площади вообще не предусмотрен. Также следует учитывать, что введение обязательной экспертизы проектной документации при строительстве данных объектов способно существенно увеличить как административную нагрузку на застройщиков (прежде всего граждан), так и на организации, осуществляющие экспертизу проектной документации.

Комитетом приветствуется введение в законодательство Российской Федерации разрешительного порядка сноса объектов капитального строительства, поскольку снос таких объектов требует соответствующей строительной компетенции и соблюдения безопасности при его проведении. Однако положения законопроекта и в этой части требуют дополнительной проработки.

Так в пункте 7 статьи 33 ГрК РФ в редакции законопроекта говорится, что в случае выявления самовольной постройки, в правила землепользования и застройки не допускается внесение изменений, которые могли бы привести к легализации такой постройки. Такое положение представляется необоснованным как с социально-экономической, так и с юридической точки зрения. Внесение изменений в правила землепользования и застройки в некоторых случаях массового нелегального строительства (при условии осуществления такого строительства без существенных нарушений требований безопасности и соблюдении при принятии правил землепользования и застройки процедуры публичных слушаний) может оказаться наиболее целесообразным способом решения проблемы самовольного строительства, без которого и органы местного самоуправления и местное население могут оказаться в правовом тупике. Также следует учитывать, что предлагаемое правило может парализовать вообще градостроительное развитие муниципального образования, поскольку запрет будет распространяться в целом на территориальную зону.

Законопроектом вводится дополнительное по сравнению с гражданским законодательством основание принудительного сноса построек, которые не могут быть признаны самовольными в соответствии с гражданским законодательством (вследствие, прежде всего, добросовестности их строительства), если они возведены в зонах с особыми условиями использования территории, режим которых не допускает размещения таких построек. По существу предлагаемое правовое регулирование с учетом положений проекта федерального закона N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" означает, что добросовестно возведенная постройка, в сносе которой будет отказано (в том числе, в судебном порядке) все-таки должна быть снесена. Такое законодательное решение требует детального обсуждения, поскольку не вполне ясно соотношение с требованиями гражданского законодательства как правовых оснований для сноса в таких случаях и процедур принятия решения о сносе, так и судьба земельного участка на котором расположена такая постройка.

Кроме того, важно отметить, что Президентом Российской Федерации Правительству Российской Федерации поручалось обеспечить "внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях создания правовых механизмов для возможного использования гражданами зданий и сооружений, не относящихся к магистральным трубопроводам и расположенных в пределах минимальных расстояний от магистральных трубопроводов, при соблюдении следующих условий: (1) права собственности на объекты и земельные участки зарегистрированы гражданами в установленном порядке, (2) собственниками объектов предоставлены письменные подтверждения об отсутствии претензий, в том числе материальных, к организациям - собственникам магистральных трубопроводов в случаях возникновения аварийных ситуаций" (пункт 1 перечня поручений по итогам совещания Президента Российской Федерации с членами Правительства Российской Федерации от 09.07.2017 N Пр-1329). Однако ни данный законопроект, ни связанный с ним проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории" механизма, подобного указанному в поручении Президента РФ не предусматривают.

Комитет считает, что введение в качестве безусловной санкции за неисполнение решения о сносе самовольной постройки изъятия земельного участка на котором она расположена (статья 54.1 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта), в том числе с учетом предусмотренных сроков применения этой санкции, является чрезмерным вмешательством в право собственности в отсутствие условия о том, что применялись иные способы понуждения к исполнению судебного решения о сносе самовольной постройки: астрент (пункт 1 статьи 308.3 Гражданского кодекса Российской Федерации), исполнительский сбор, административная ответственность за самовольное строительство, за эксплуатацию объектов при отсутствии разрешения на ввод в эксплуатацию, а также без учета того, что законопроект по существу допускает взыскание с ответчика расходов на снос силами истца. В этой связи следует иметь в виду, что применительно к одной из наиболее ценных категорий земель - землям сельскохозяйственного назначения, изъятие на сегодняшний день может применяться только по истечении трехлетнего срока со дня привлечения к ответственности по факту ненадлежащего использования земельного участка.

Кроме того, статья 54.1 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) и другие нормы законопроекта о принудительном прекращении прав на земельные участки требуют внесения корреспондирующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы о природным ресурсам, собственности и земельным отношениям считает, что законопроект нуждается в существенной доработке.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев