Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и сноса объектов капитального строительства)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и сноса объектов капитального строительства)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 9 ноября 2017 года (протокол 79, п. 32) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 302153-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части упрощения строительства объектов индивидуального жилищного строительства, совершенствования механизма государственного строительного надзора и сноса объектов капитального строительства) (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации.

Данный законопроект является частью мер по комплексному совершенствованию законодательства в градостроительной сфере и наряду, с внесенными в Государственную Думу проектами федеральных законов N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации" (в части уточнения положений о самовольных постройках), N 301854-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части совершенствования механизма пресечения самовольного строительства) предполагает, среди прочего формирование механизма пресечения создания и сноса самовольных построек, в том числе объектов капитального строительства.

Комитет в рамках своего ведения отмечает следующее.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) вопрос местного значения по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки сельских поселений, утверждению подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрсК РФ), иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждению местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервированию земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществлению муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществлению в случаях, предусмотренных ГрсК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений отнесен к ведению городских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Поскольку, в силу прямого предписания части 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, вопрос местного значения в сфере градостроительной деятельности является вопросом местного значения муниципальных районов, то и вышеуказанные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления муниципального района, за исключением случаев перераспределения вопросов местного значения в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ и заключения соответствующих соглашений в сфере градостроительной деятельности между муниципальным районом и сельским поселением в порядке части 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ, при которых соответствующие полномочия осуществляются органами местного самоуправления сельских поселений. В случае перераспределения полномочий в градостроительной сфере от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, реализация вышеуказанных полномочий осуществляется соответствующими органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности закреплена также в статье 8.2 ГрсК РФ.

Законопроектом (пункт 3 статьи 1) предлагается дополнить перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, закрепленный в статье 8 ГрсК РФ.

В частности предлагается наделить органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочием по направлению уведомления о планируемом строительстве параметров объекта капитального строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства (понятие которого уточняется положениями проектируемого пункта 36 статьи 1 ГрсК РФ), садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта капитального строительства установленным параметрам и (или) о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства (жилого дома) (далее - ИЖС), садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии либо несоответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (жилых домов), садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях соответствующих муниципальных образований.

Вместе с тем поселения (городские и сельские), а также городские округа наделяются полномочием по принятию решения о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, обеспечение сноса самовольных построек или их приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных ГрсК РФ, в частности проектируемой главой 6.4 "Снос объектов капитального строительства".

Проектируемые изменения в статьи 33, 39, 40 ГрсК РФ предполагают недопустимость предоставления правил землепользования и застройки, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в отношении земельного участка, на котором расположена такая постройка, или в отношении такой постройки до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями, разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в отношении земельного участка, на котором расположена такая постройка до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями.

При этом статьёй 8 законопроекта вносятся изменения в пункт 20 части 1 статьи 14 и пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ в части расширения вопросов местного значения поселений и городских округов принятием в соответствии с гражданским законодательством решений о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями, об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации.

Таким образом, фактически наделяя органы местного самоуправления дополнительными полномочиями в градостроительной сфере, нормами законопроекта не приводится финансово-экономическое обоснование по изменению расходов бюджетов муниципальных образований, связанному с реализацией указанных полномочий.

В настоящее время особые риски обеспечения финансовой устойчивости регионов и муниципалитетов связаны со значительным размером государственного долга субъектов Российской Федерации - 2,2 триллиона рублей и муниципальным долгом - 346,0 миллиардов рублей. Безусловно, данная причина сказывается на финансовых возможностях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на реализацию предусмотренных действующим законодательством полномочий и, в соответствии с бюджетным законодательством, нормы законопроекта требуют корректировки в части повышения доходной базы местных бюджетов для реализации новых полномочий в рамках решения вопросов местного значения.

При этом следует отметить, что механизм реализации положений законопроекта, предусматривающих снос объектов капитального строительства вследствие признания их самовольной постройкой построен на основе взаимодействия между исполнительными органами государственной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, государственного земельного надзора и органами местного самоуправления.

При этом органы местного самоуправления в соответствии с проектируемыми статьями 51.1, 54, 55.31 и 55.32 законопроекта наделяются частью полномочий, по сути являющимися элементами муниципального градостроительного контроля на всех стадиях предупреждения, мониторинга, подготовительного этапа и непосредственно сноса объектов капитального строительства, признанных самовольной застройкой (планирование и контроль за соблюдением установленных законодательством требований по строительству объектов ИЖС и садовых домов на территориях муниципальных образований в целях недопущения "самостроя" в дальнейшем, проверка объектов капитального строительства на соответствие градостроительной документации, подготовка документов в суд и подготовка решений о сносе самовольной постройки в соответствии с проектируемой редакцией ГК РФ, проверка наличия документов, прилагаемых к уведомлению о планируемом сносе объекта капитального строительства, непосредственное участие в сносе самовольных построек и(или) приведении их в соответствие с установленными требованиями, в установленных законодательством Российской Федерации случаях, размещение уведомления о завершении сноса объектов капительного строительства в соответствующей информационной системе с направлением в орган региональный государственного строительного надзора и т.д).

Так, в соответствии с частью 2 проектируемой статьи 55.32 органы местного самоуправления в течение 30 дней со дня поступления уведомления от исполнительных органов государственной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, государственного земельного надзора, о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), обязаны принять решение о сносе самовольной постройки или о её приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 222 ГК РФ, или обратиться в суд с иском о сносе самовольной постройки.

Статья 55.32 законопроекта регулирует особенности сноса самовольных построек или приведениях в соответствие с установленными требованиями.

Вместе с тем, необходимо отметить несогласованность отдельных положений законопроекта с положениями проекта федерального закона N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации" (в части уточнения положений о самовольных постройках), в том числе разночтения пункта 1 статьи 222 ГК РФ и статьи 55.33 ГрсК РФ.

Кроме того, проектируемые изменения статьи 55 противоречат пункту 4 статьи 244 и пункту 1 статьи 245 ГК РФ, а проектируемые положения части 3 статьи 55 и статьи 11 законопроекта создают внутренние противоречия с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", в части необходимости предоставления документа об оплате государственной пошлины за регистрацию права на него для выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объекта ИЖС.

Вместе с тем следует отметить, что Конституционным судом Российской Федерации сделан однозначный вывод о том, что в целях единообразной интерпретации правоприменителем правовая норма должна отвечать требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, выводимым из конституционных принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 13 декабря 2001 года N 16-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П, от 21 января 2010 года N 1-П и др).

Комитет, в том числе с учетом судебной практики в данной сфере правоотношений отмечает, что императивное наделение в соответствии с частью 1 статьи 8 действующей редакции ГрсК РФ и проектируемыми положениями законопроекта соответствующими полномочиями в градостроительной сфере лишь органов местного самоуправления поселений (городских и сельских) создает определенную дискрецию во взаимосвязи норм Федерального закона N131-ФЗ и ГрсК РФ, а также является причиной возникающих проблем у правоприменителей.

В целях правовой определенности и четкого разграничения полномочий в градостроительной сфере между сельскими и городскими поселениями, а также муниципальными районами при доработке законопроекта ко второму чтению необходимо внести соответствующие коррективы в статью 8 ГрсК РФ, а также следует предусмотреть внесение корреспондирующих изменений в статьи 18, 24-26, 28, 45-46.1 ГрсК РФ для устранения несогласованности норм ГрсК РФ и Федерального закона N 131-ФЗ.

В части проектируемых положений норм законопроекта, касающихся внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (статья 54.1), предусматривающих изъятие земельного участка под самовольной постройкой в случае неисполнения требования о её сносе, а также установления наряду с возможностью изъятия земельного участка под самовольной постройкой административной ответственности за неисполнение решения о её сносе параллельно с предоставлением права суду по требованию истца присудить в его пользу денежную сумму, подлежащую взысканию с ответчика в случае неисполнения судебного акта (статья 5 законопроекта) полагаем, что указанные изменения также требуют доработки ко второму чтению в целях устранения возможности тройного наказания за одно нарушение лицу, не исполняющему судебный акт о сносе самовольной постройки.

Комитет отмечает, что в целях совершенствования механизма государственного градостроительного надзора на всех уровнях управления, в том числе в сфере строительства объектов индивидуального жилищного строительства и правового регулирования сноса самовольной застройки, а также в целях устранения неоднозначности правоприменения в сфере реализации градостроительных полномочий местного самоуправления представленный законопроект при условии его полного согласования с системой действующего правового регулирования гражданских правоотношений, градостроительной деятельности, местного самоуправления и мер ответственности за правонарушения в данной сфере в Российской Федерации представляется целесообразным.

На основе вышеизложенного в части вопросов своего ведения Комитет считает возможным поддержать концепцию указанного законопроекта с учетом указанных замечаний и рекомендовать Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко