Пояснительная записка к проекту федерального закона N 376543-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 376543-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования" (далее - законопроект, Кодекс) разработан в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2015 г. N АХ-П9-2194.

Законопроектом предусматривается установление мер административной ответственности за правонарушения, связанные с невыполнением предусмотренных законодательством требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, непредставлением, несвоевременным представлением, представлением не в полном объеме или представлением заведомо недостоверных сведений (информации) о мероприятиях по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, невыполнением в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства.

Требования по организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в отношении деятельности на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации установлены статьей 22.2 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" и статьей 16.1 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", а также постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2014 г. N 1189 "Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Кроме того, указанными федеральными законами также установлена обязанность эксплуатирующей организации иметь подтверждение финансового обеспечения осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (банковская гарантия, договор страхования, документ, подтверждающий создание эксплуатирующей организацией резервного фонда).

На сухопутной территории в настоящее время требования к планам предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов определены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации".

В целях гармонизации правового регулирования отношений в сфере предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на сухопутной территории и морских акваториях в настоящее время разрабатывается проект федерального закона "О внесении изменений в статью 46 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым предусматривается, что план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов утверждается организацией, осуществляющей на территориях добычу, переработку, транспортировку, хранение и реализацию нефти и нефтепродуктов при условии наличия:

заключения о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов, вынесенного по результатам комплексных учений по подтверждению ее готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов;

согласования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного экологического надзора.

Эксплуатирующая организация направляет уведомление об утверждении плана в федеральные органы исполнительной власти, определяемые соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, с приложением утвержденного плана.

Внесение изменений в план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется эксплуатирующей организацией.

Эксплуатирующая организация направляет уведомление о внесении изменений в план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного экологического надзора, с приложением утвержденного измененного плана.

Кроме того, законопроектом Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе по установлению правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на сухопутных территориях, а также требований к содержанию планов на сухопутных территориях.

В настоящее время ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена статьей 20.6 Кодекса.

Однако учитывая, что не все случаи разливов нефти и нефтепродуктов могут быть отнесены к чрезвычайным ситуациям, самостоятельный предмет регулирования сферы деятельности по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также важную роль стимулирования принятия мер для недопущения разливов нефти и нефтепродуктов и предотвращения загрязнения компонентов окружающей среды нефтью и нефтепродуктами, законопроектом предусмотрено дополнение главы 8 Кодекса статьей 8.48, устанавливающей ответственность:

за отсутствие утвержденного в установленном порядке плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов или несоответствие указанного плана установленным требованиям, а равно невыполнение мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов; отсутствие системы наблюдений за состоянием окружающей среды в районе осуществления деятельности, в том числе системы обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов, а также системы связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов, соответствующих установленным требованиям; отсутствие подтверждения финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов; отсутствие собственной и (или) привлеченной на договорной основе аварийно-спасательной службы (формирования), сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, - в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 рублей; на юридических лиц - от 100 000 до 300 000 рублей (при повторном совершении административного правонарушения - наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 60 000 рублей; на индивидуальных предпринимателей - от 20 000 до 60 000 рублей либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 150 000 тысяч до 500 000 рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток), а также за непредставление в уполномоченный орган сведений или представление заведомо недостоверных сведений о факте разлива нефти и нефтепродуктов - в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от двадцати пяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей (при повторном совершении административного правонарушения - наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до ста тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до одного миллиона рублей).

Соответствующие изменения вносятся в часть 1 статьи 23.1 и часть 2 статьи 28.3 Кодекса, определяющие полномочия судей по рассмотрению дел и полномочия надзорных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемой статьей 8.48.

Предлагается установить, что составлять протоколы по нарушениям, предусмотренным статьей 8.48, могут:

органы государственного экологического надзора;

органы федерального государственного транспортного надзора, капитаны портов.

Предусматривается, что рассмотрение дел по правонарушениям, определяемым проектируемой статьей 8.48, осуществляется судьями, поскольку частью 2 предусматривается административная ответственность в виде административной приостановки деятельности на срок до 90 суток, а также во избежание неоднократного привлечения к административной ответственности одного лица за одно и тоже нарушение с учетом того, что полномочиями по составлению протоколов по этим видам нарушений предлагается наделить несколько надзорных органов.

В целях однозначного отнесения составов правонарушений, связанных с нарушением требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, к правонарушениям, устанавливаемым проектируемой статьей 8.48, в статью 20.6 Кодекса (Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций) вносятся изменения, уточняющие, что действие статьи 20.6 Кодекса не распространяется на случаи разливов нефти и нефтепродуктов.

Статья 19.5 Кодекса предусматривает административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Положение части 1 статьи 19.5 Кодекса носит универсальный характер, поскольку устанавливает административную ответственность за невыполнение законного предписания широкого круга федеральных органов (их должностных лиц) в различных сферах общественной жизни.

Мера ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства установлена в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц - от 1 000 до 2 000 руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб.

Таким образом, административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа, осуществляющего государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства установлена частью 1 статьи 19.5 Кодекса.

Вместе с тем частью 5 статьи 19.5 Кодекса за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 000 руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 100 000 до 150 000 руб.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 Кодекса невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 500 до 2 500 руб.; на должностных лиц - от 5 000 до 10 000 руб.; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 5 000 до 10 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно части 8 статьи 19.5 Кодекса невыполнение в установленный срок законных требований лиц, уполномоченных на осуществление государственного ветеринарного контроля (надзора), об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 000 до 4 000 руб.; на должностных лиц - от 20 000 до 40 000 руб.; на юридических лиц - от 200 000 до 500 000 руб.

Представляется, что установленные размеры административных штрафов, налагаемые в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса на граждан и должностных лиц, федеральными органами, осуществляющими государственный экологический надзор, не способствуют повышению роли и значимости государственного экологического надзора, а также предоставляют возможность для пренебрежительного отношения к законным предписаниям указанных органов, вплоть до их игнорирования и невыполнения.

Следует отметить, что по данным Росприроднадзора наблюдается тенденция к увеличению доли неисполненных в установленный срок предписаний, так в 2012 году около 18% предписаний, выданных Росприроднадзором, были не исполнены в установленный срок, в 2013 году - 21%, в 2014 - 25%.

В связи с этим предлагается статью 19.5 Кодекса дополнить частями 34 и 35, устанавливающими административную ответственность за невыполнение в установленный срок, предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 10 000 до 20 000 руб.; на должностных лиц - от 30 000 до 50 000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 200 000 руб. (за повторное совершение указанного правонарушения - в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 30 000 до 50 000 руб.; на должностных лиц - от 70 000 до 100 000 руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 200 000 до 300 000 руб.).

Установление и повышение указанных штрафных санкций будет являться фактором, стимулирующим природопользователей к выполнению в установленные сроки предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, что позволит изменить сложившуюся на сегодняшний день практику их невыполнения природопользователями на протяжении длительного периода времени.

При этом повышение эффективности выполнения природопользователями предписаний об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований приведет к повышению экологической безопасности.

Соответствующие изменения вносятся в часть 1 статьи 23.1, часть 1 статьи 23.29 и часть 2 статьи 28.3 Кодекса, определяющие полномочия судей по рассмотрению дел (поскольку предусматривается мера административной ответственности должностных лиц - дисквалификация на срок до трех лет) и полномочия органов, осуществляющих государственный экологический надзор, по рассмотрению дел и составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемыми частями 34 и 35 статьи 19.5.

В законопроекте предлагается определить полномочия органов государственного экологического надзора в части рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 8.17 Кодекса.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400, Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в области использования и охраны водных объектов, в установленном порядке выдает разрешение на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Вместе с тем полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях за нарушения регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации или открытом море стандартов (норм, правил) или условий лицензии, предусмотренные частями 1 и 3 статьи 8.17 Кодекса отсутствуют.

В связи с этим предлагается устранить указанное несоответствие в части 1 статьи 23.29 Кодекса, наделив Росприроднадзор правом рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с установленной компетенцией.

Принятие законопроекта не окажет негативного воздействия на достижение целей государственных программ Российской Федерации при ожидаемом положительном влиянии на снижение рисков загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами при различных видах хозяйственной деятельности, повышении готовности сил и средств к ликвидации возможных разливов нефти и нефтепродуктов, повышении эффективности государственного надзора.

Выполнение полномочий, возлагаемых проектируемыми нормами на федеральные органы исполнительной власти, осуществляется в пределах установленной Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации предельной численности работников их центральных аппаратов и территориальных органов, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных указанным органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе (г. Астана, 29 мая 2014 г.), положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

Перечень
федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований экологической безопасности при проведении работ в сфере недропользования" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.