Пояснительная записка к проекту федерального закона N 377983-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховых пенсиях" в части увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж, а также установления иных мер, направленных на улучшение прав лиц, осуществляющих уход за ребенком" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 377983-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховых пенсиях" в части увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж, а также установления иных мер, направленных на улучшение прав лиц, осуществляющих уход за ребенком"

Досье на проект федерального закона

Государственная политика Российской Федерации последних лет в сфере социальной поддержки семей, имеющих детей, характеризуется, в первую очередь принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на дальнейшее усовершенствование системы социальной поддержки таких семей, улучшение демографической показателей в стране, повышение реальных доходов населения.

Одним из ярких примеров принятия взвешенных, сбалансированных решений и эффективных в сфере дополнительной поддержи семей с детьми является Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".

Указанный акт был принят в целях создания условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь. Институт материнского (семейного) капитала является уникальной мерой государственной поддержки, которая позиционируется как дополнительная к существующим механизмам мера социальной поддержки указанной категорий лиц, а правовой инструментарий закона направлен, в первую очередь, на достижение определенных успехов государственной демографической политики. Так, например, в 2009 году в стране родилось 1764,2 тысяч детей, что на 50,3 тысячи детей больше, чем в 2008 году, а в 2010 году - 1789, 6 тысячи. Этот показатель превышает прошлогодний на 25, 4 тысячи новорожденных.

Вместе с тем, следует отметить, что перечень имеющихся законодательных механизмов, включающих в себя, в том числе вышеуказанный механизм материнского капитала, исчерпали себя.

Сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности жизни и рост рождаемости должны быть важнейшими составляющими демографической политики Российской Федерации.

К большому сожалению, 2016 год характеризуется тем, что рождаемость снизилась, и младенцев родилось на 50880 меньше, чем за 2015 год. Таким образом, естественный прирост в 2016 году составил всего лишь 5343 человека. Увеличение численности, порядка 250 тысяч человек, произошло исключительно за счет миграции из стран ближнего зарубежья, только с Украины прибыло более 120 тысяч человек.

Рост рождаемости наблюдается в 9 из 85 субъектов Российской Федерации. В остальных 76 рождаемость снижается. Помимо этого, продолжается увеличение числа пенсионеров, количество которых увеличилось на 2 миллиона человек. Одновременно с этим резко уменьшилось число подростков с 18,1% до 16,2%. Произошло снижение рождаемости на 50880 детей за 2016 год в сравнении с 2015 годом.

В стране продолжается сокращение населения трудоспособного возраста, удельный вес которого может составить около 55% в 2026 году (в настоящее время этот показатель составляет 62%).

Это приведет к росту демографической нагрузки (дети плюс пенсионеры) до 880 на 1000 человек трудоспособного возраста (в настоящее время - 582), причем в большей степени за счет пенсионеров - 60%. Доля людей старше 65 лет сегодня составляет 13,7%, вдвое превышая международный стандарт, согласно которому общество считается старым.

Важнейшим демографическим показателем является коэффициент фертильности (то есть число детей в расчете на 1 женщину за период ее жизни). Он более важен, чем коэффициент рождаемости, поскольку если в стране много молодежи, то коэффициент рождаемости может быть высокий, но если все ограничиваются одним ребенком, то замещения поколения не происходит. Общепризнано, что коэффициент фертильности для замещения поколений должен составлять 21 ребенка на 10 женщин (10 детей на замещение собственно матерей, еще 10 на замещение отцов, и еще 1 ввиду детской, подростковой смертности). Соответственно, в расчете на 1 женщину коэффициент фертильности должен составлять 2,1. В 2015 году в России коэффициент фертильности составил 1,77. Для сравнения, во Франции - 2.08, в Турции - 2.05, в Исландии - 2.02, в Ирландии - 1.99, в Швеции - 1.88, в США - 1.87, в Финляндии - 1.86.

Уровень простого воспроизводства достигается только в 11 регионах. Из 11 регионов с высокой рождаемостью на Кавказе находится только один - пережившая две войны Чеченская республика. Остальные территории с высокой рождаемостью расположены в основном в Сибири и на Дальнем Востоке (Тюмень, ХМАО, ЯНАО, Алтай, Тыва, Забайкалье, Саха, Чукотка, Ненецкий округ), а также близкий к Сибири Курган. Более того, в Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии рождаемость ниже, чем в Астрахани и Волгограде, а в Дагестане ниже, чем в Чите.

Некоторое время назад у нас появился так называемый естественный прирост населения, но его показатели крайне низкие. Особенно это заметно при рассмотрении длительного временного промежутка времени. Так, при сопоставимых числах населения 30 лет назад, в 1987 г. естественный прирост составил 968389 человек, а 40 лет назад, в 1977 г., при меньшей на 10 млн. человек численности населения - 768738 человек. При этом ожидаемая продолжительность жизни сейчас прогнозируется для мужчин на уровне 59,8 лет, для женщин - 73,2 года. В то же время, 40 лет назад, в 1977 году она составляла для мужчин 61,8 г., для женщин 73,2 г., а 30 лет назад - в 1987 году - эти показатели тоже превышали сегодняшние - 64,8 г. для мужчин и 74,3 г. для женщин.

2016-й стал последним годом, когда рождаемость в России превышала смертность. В 2013 году рождаемость впервые с 1991 года превысила смертность на 24 тыс. человек, в 2014 году - уже на 30 тыс. человек, в 2015 году - на 32 тыс. человек, а в 2016 году только на 5 тыс. человек. Проведя анализ социально-экономических и демографических причин этого процесса, надо сказать, что в наступившем 2017 году смертность будет выше рождаемости.

Если в 2015 году рождаемость росла в 45 регионах, то в 2016 году - только в 28. Общий суммарный коэффициент рождаемости за год сократился с 12.8 до 12.7. При этом важно оценивать не коэффициент рождаемости, а тенденции. По состоянию на 1 января 2016 года россиян в возрасте от 25 до 35 лет насчитывалось 25 млн. человек, а в возрасте до 10 лет - всего 17 миллионов. Это означает неизбежное сокращение численности населения страны по мере смены поколений на 30%. Данная тенденция затрагивает все национальности страны и может быть изменена только через развитие социальных программ и принятия законодательных решений, которые смогут реально повлиять и оказать стимулирующее воздействие на уровень рождаемости в нашей стране.

Указанными мерами могут являться предусмотренные настоящим проектом федерального закона механизмы, включающие в себя:

1) Увеличение периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж с полутора до трех лет.

В частности, представляется, что в отношении лиц, осуществляющих уход за ребенком, справедливым было бы увеличение срока с полутора до трех лет ввиду права таких лиц по предоставлению отпуска по уходу за ребенком до трех лет.

Ввиду того, что в России число ясельных групп для детей младше 1,5 лет ничтожно мало, женщина с малолетним ребенком не может трудоустроиться и оказывается полностью зависима от поддержки семьи и окружения.

По данным Контрольного управления Президента Российской Федерации, за последние двадцать лет количество дошкольных учреждений в целом по стране сократилось почти в два раза. Часть учреждений были закрыты и перепрофилированы, сданы в аренду коммерческим организациям. Повышение рождаемости в последние пять лет на фоне сокращения количества детских садов привело к тому, что тысячи детей лишены возможности пользоваться услугами дошкольных учреждений.

Таким образом, существенная часть лиц реализует свое право по предоставлению отпуска на весь возможный период в три года как ввиду особенностей ухода за ребенком, там и ввиду сложностей их обустройства в ясельные группы. Указанная новелла законопроекта защитит таких граждан и предоставит им дополнительные гарантии на зачет такого времени в период страхового стажа для последующего получения страховой пенсии;

2) Признание утратившим силу положения, устанавливающего максимальный период страхового стажа, который может быть засчитан за период ухода за ребенком шестью годами.

Представляется, что установленное действующим законодательством ограничение максимального периода страхового стажа, который может быть засчитан за период ухода за ребенком шестью годами, является не стимулирующей мерой, направленной на рождение большего количества детей, а имеет своей целью прямо противоположный эффект, поскольку стимулирует лишь к рождению не более четырех детей.

При этом статья 32 Федерального закона "О страховых пенсиях", устанавливая возможность для женщин, родивших пять и более детей и воспитавших их до достижения ими возраста 8 лет, право на выход на досрочную пенсию в 50 лет, также устанавливает и обязанность получения ими страхового стажа в 15 лет.

Таким образом, с учетом действующих ограничений в 6 лет, многодетной матери необходимо будет получать дополнительный стаж в 9 лет работы. Проектируемые же новеллы напрямую дадут таким женщинам один из стимулов родить как минимум 5 детей, которые, с учетом увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж до трех лет, дадут женщине необходимые для выхода на пенсию 15 лет страхового стажа, что, безусловно, положительно скажется на демографической ситуации в нашей стране;

3) Повышение индивидуального пенсионного коэффициента (далее "коэффициента") для исчисления размера страховой пенсии за периоды по уходу за ребенком.

Действующее законодательство содержит регрессную шкалу коэффициентов, предусматривающую снижение динамики их увеличения при увеличении количества детей. Так, если соотношение коэффициентов за первого и за второго ребенка составляет 2 (3,6/1,8), то соотношение между вторым и третьим составляет уже 1,5 (5,4/3,6), что является нормой, оказывающей прямое отрицательное стимулирование к рождению уже третьего ребенка, не говоря о четвертом и последующих детях.

Авторы законопроекта убеждены, что лишь установление как минимум такой же прогрессии способно закрепить положительное стимулирование к рождению третьего и последующих детей. Таким образом, коэффициент за период ухода за третьим и последующими детьми должен составлять соотношение 2 к предыдущему (3,6), то есть составлять значение 7,2.

Кроме того, суммарный коэффициент, на который сейчас могут рассчитывать лица, осуществляющие уход за детьми, составляет за весь период ухода за четырьмя детьми 24.3.

Одновременно с этим необходимо отметить, что статьей 35 Федерального закона "О страховых пенсиях" установлено, что с 1 января 2015 года страховая пенсия по старости назначается при наличии величины индивидуального пенсионного коэффициента не ниже 6,6 с последующим ежегодным увеличением на 2,4 до достижения величины индивидуального пенсионного коэффициента 30. При этом необходимая величина индивидуального пенсионного коэффициента при назначении страховой пенсии по старости определяется на день достижения возраста, предусмотренного статьей 8 настоящего Федерального закона, а при назначении страховой пенсии по старости ранее достижения возраста, предусмотренного статьей 8 настоящего Федерального закона, - на день установления этой страховой пенсии.

Более детально указанные нормы по повышению коэффициентов содержатся в следующей таблице:

Год	Продолжительность страхового стажа (лет)	Минимальная величина ИПК (количество баллов)	Возраст
			Для всех, за исключением отдельных категорий граждан	Для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной гражданской и муниципальной службы
2015	6	6,6	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	60 лет - мужчины 55 лет - женщины
2016	7	9	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	60 лет - мужчины 55 лет - женщины
2017	8	11,4	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	60,5 лет - мужчины 55,5 лет - женщины
2018	9	13,8	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	61 год - мужчины 56 лет - женщины
2019	10	16,2	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	61,5 лет - мужчины 56,5 лет - женщины
2020	11	18,6	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	62 года - мужчины 57 лет - женщины
2021	12	21	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	62,5 лет - мужчины 57,5 лет - женщины
2022	13	23,4	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	63 года - мужчины 58 лет - женщины
2023	14	25,8	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	63,5 лет - мужчины 58,5 лет - женщины
2024	15	28,2	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	64 года - мужчины 59 лет - женщины
2025	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	64,5 лет - мужчины 59,5 лет - женщины
2026	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 60 лет - женщины
2027	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 60,5 лет - женщины
2028	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 61 год - женщины
2029	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 61,5 лет - женщины
2030	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 62 года - женщины
2031	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 62,5 лет - женщины
2032 и позднее	15	30	60 лет - мужчины 55 лет - женщины	65 лет - мужчины 63 года - женщины

Таким образом, 2022 год будет последним годом, когда текущих максимальных коэффициентов при уходе за четырьмя детьми будет достаточно для получения страховой пенсии.

Все вышеизложенное свидетельствует об острой необходимости пересмотра действующих коэффициентов, введения положительного стимулирования при их расчетах в целях улучшения положения лиц, осуществляющих уход за детьми, и, как следствие, демографической ситуации.

4) Признание утратившим силу положения, ограничивающего начисление повышенных коэффициентов в период ухода за ребенком лишь четырьмя детьми.

Указанная мера является связанная с предыдущей новеллой и направлена на стимулирование рождаемости в многодетных семьях, имеющих более четырех детей, являющихся зачастую наименее социально защищенными, путем обеспечения лиц, осуществляющих уход за детьми, гарантиями, предусматривающими применение повышенного коэффициента 7.2, применяемого для исчисления размера страховой пенсии

Таким образом, основными задачами, которые разрешает настоящий законопроект, являются:

- усиление социальной защиты лиц, осуществляющих уход за детьми, защита семьи и материнства;

- улучшение демографической ситуации в стране;

- решение проблем, связанных с дефицитом мест в дошкольных образовательных учреждениях.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховых пенсиях" в части увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж, а также установления иных мер, направленных на улучшение прав лиц, осуществляющих уход за ребенком".

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховых пенсиях" в части увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж, а также установления иных мер, направленных на улучшение прав лиц, осуществляющих уход за ребенком" согласно расчетам, представленным Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (исх.П12-30617 от 09.06.2017), повлечет дополнительные расходы федерального бюджета в 2018 году в размере 17,3 миллиардов рублей, в 2019 году - 18,5 миллиардов рублей, в 2020 году - 19,8 миллиардов рублей.

Источником этих средств будут являться увеличившиеся доходы федерального бюджета вследствие улучшения внутриэкономической ситуации, роста экономики и производственной сферы в очередном финансовом году и в плановом периоде бюджетного цикла вследствие реализации мер по стабилизации экономики, устранения структурных дисбалансов и препятствий для развития экономики, предпринимаемого Правительством Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховых пенсиях" в части увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж, а также установления иных мер, направленных на улучшение прав лиц, осуществляющих уход за ребенком".

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О страховых пенсиях" в части увеличения периода ухода за ребенком, засчитываемого в страховой стаж, а также установления иных мер, направленных на улучшение прав лиц, осуществляющих уход за ребенком" не потребует признания утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию актов федерального законодательства.