Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ на проект федерального закона N 822082-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ("О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в части наделения государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" функциями по проведению процедуры банкротства страховых организаций") (второе чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
на проект федерального закона N 822082-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
("О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в части наделения государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" функциями по проведению процедуры банкротства страховых организаций")
(второе чтение)

Досье на проект федерального закона

При подготовке ко второму чтению проект федерального закона дополнен изменениями в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс), которые не являлись предметом рассмотрения в первом чтении и не связаны по смыслу с проектируемыми изменениями в иные законодательные акты.

В связи с этим отмечаем, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его постановлениях от 5 июля 2001 года N 11-П и 23 апреля 2004 года N 8-П, соблюдение процедуры принятия Государственной Думой решений является существенным процессуальным элементом надлежащего порядка принятия актов и гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему; принятие закона в первом чтении означает, что его концепция получила поддержку Государственной Думы и не может быть произвольно изменена; применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется, следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта.

Следует иметь виду, что законодательство об административных правонарушениях находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, однако проектируемые изменения в Кодекс, касающиеся полномочий субъектов Российской Федерации, им не направлялись.

По изменениям в Кодекс имеются следующие замечания.

При внесении изменений в часть 1 статьи 9.3 Кодекса в данной части будут указаны "органы, осуществляющие региональный государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники". При этом не учтено обозначение государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в статье 23.35 и пункте 43 части 2 статьи 28.3 Кодекса - "органы, осуществляющие региональный государственный надзор в области технического состояния самоходных машин и других видов техники", введенное в Кодекс Федеральным законом от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ. Кроме того, обозначение данного вида надзора необходимо уточнить также в части 2 статьи 32.5 Кодекса. Обращаем внимание, что в постановлении Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 13 декабря 1993 года N 1291 данный вид надзора обозначен как "государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации".

В частях 3 и 4 статьи 14.28 и части 4 статьи 19.5 Кодекса обозначение "орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости" приводится в соответствие с обозначением данного вида надзора в части 2 статьи 23 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Следует учитывать, что аналогичные изменения следует внести в статью 23.64 Кодекса.

В связи с дополнением абзаца первого статьи 17.9 Кодекса оговоркой в отношении уголовно наказуемого деяния отмечаем, что статья 307 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) не распространяется на противоправные действия, связанные с производством по делу об административном правонарушении или в исполнительном производстве, поскольку диспозиция данной статьи УК РФ не содержит признаков, отличающих состав уголовного деяния от состава административного правонарушения.

Исключение в части 8 статьи 19.5 Кодекса слов "об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил" значительно расширяет перечень законных требований лиц, уполномоченных на осуществление государственного ветеринарного контроля (надзора), поскольку помимо требований об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил указанные лица выносят требования о проведении противоэпизоотических и других мероприятий, о предоставлении животных для осмотра (статья 18 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1). В связи с изложенным предлагаемое изменение нуждается в уточнении.

Неясно основание, по которому из части 17 статьи 19.5 Кодекса исключается слово "федеральный". В статье 24.1 Федерального закона от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" под "федеральным государственным надзором в области использования атомной энергии" понимается деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, в статье 23.33 и пункте 41 части 2 статьи 28.3 Кодекса предусмотрен федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии. Следует отметить, что понятия "федеральный орган исполнительной власти" и "орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный надзор" не являются взаимозаменяющими.

В связи с проектируемым изменением в часть 18 статьи 19.5 Кодекса обращаем внимание, что в статье 7.14 Кодекса также необходимо уточнить обозначение органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

В предлагаемом изменении в часть 20 статьи 19.5 Кодекса не учтено изменение, внесенное в данную часть Федеральным законом от 27 октября 2015 года N 291-ФЗ, согласно которому данная часть дополнена указанием на муниципальный финансовый контроль. В связи с изложенным обращаем внимание на формулировку, использованную, например, в части 1 статьи 19.4 Кодекса. Также обращаем внимание, что изменение, аналогичное проектируемому, следует внести в часть 1 статьи 19.4.1, часть 1.1, абзац третий части 3 статьи 23.1 Кодекса.

Исключение слов в частях 1 и 2 статьи 19.7.1 Кодекса представляет собой сокращение перечня оснований для привлечения к административной ответственности, связанных с непредставлением сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов. Полагаем, что проектируемый подход нуждается в уточнении.

Замена в статьях 19.7.10 и 23.44, пункте 4 части 2 статьи 23.46 и пункте 58 части 2 статьи 28.3 Кодекса обозначения "орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" на "орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области связи" означает сокращение перечня функций Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (см. Положение, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2009 года N 228), в то время, как данная Федеральная служба рассматривает дела об административных правонарушениях не только в сфере связи. Так, административные правонарушения, предусмотренные в статье 19.7.10 Кодекса, являются правонарушениями в сфере информационных технологий. В связи с изложенным проектируемое изменение представляется необоснованным.

Изменения в части 1 и 2 статьи 19.26 Кодекса в части оговорки в отношении уголовной ответственности нуждается в уточнении, поскольку статья 217.2 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за заведомо ложное заключение экспертизы промышленной безопасности, которая осуществляется на основании статьи 13 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" вне процедуры осуществления государственного контроля (надзора) (часть 1 статьи 19.26) и не является экспертизой по аккредитации (часть 2 статьи 19.26). Кроме того, в санкции части 1 данной статьи Кодекса предлагается повысить размер административного штрафа до двадцати тысяч рублей. Учитывая, что одним из субъектов является гражданин (эксперт), данное повышение штрафа требует внесения соответствующего изменения в часть 1 статьи 3.5 Кодекса. Помимо этого в результате внесения проектируемых изменений для граждан и юридических лиц будет установлен одинаковый размер административного штрафа, что требует дополнительного изучения.

В пункт 5 части 2 статьи 22.2 Кодекса предлагается внести изменение, затрагивающее концептуальные положения Кодекса, а именно - исключение положений, согласно которым дела об административных правонарушениях вправе рассматривать иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции. Следует учитывать, что к иным должностным лицам относятся различные государственные инспекторы, военные комиссары, капитаны судов и другие лица. Статьей 4 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Данные вопросы решаются в положениях о федеральных органах исполнительной власти и в положениях об осуществлении конкретных видов контроля (надзора).

В связи с изложенным полагаем, что проектируемое изменение пункта 5 части 2 статьи 22.2 Кодекса необоснованно.

Вследствие внесения изменений в часть 2 статьи 23.1, часть 1 статьи 23.44 Кодекса об исключении статьи 13.3 Кодекса административные правонарушения, предусмотренные данной статьей, не будут рассматриваться. По указанной причине проектируемые изменения нуждаются в уточнении.

Внесение изменений в пункт 4 части 1 статьи 27.2 Кодекса путем замены слов "органов, на которые возложен надзор и контроль за соблюдением правил пользования транспортом" на слова "органа, осуществляющего государственный надзор в области безопасности дорожного движения" изменяет концептуальные положения Кодекса и значительно сужает перечень должностных лиц уполномоченных осуществлять доставление, поскольку действующая редакция указанного пункта предоставляет данное право должностным лицам органов, осуществляющих надзор и контроль на всех видах транспорта (автомобильном, железнодорожном, водном внутреннем, морском, воздушном), согласно же предлагаемой редакции правом доставления будут обладать только должностные лица органов внутренних дел (см. пункт 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 года N 716). Как представляется, предлагаемое изменение в пункт 4 части 1 статьи 27.2 Кодекса необоснованно.

Изменение в часть 2 статьи 27.12 Кодекса сужает вопросы безопасности движения до безопасности дорожного движения. Вместе с тем, в данной статье предусматривается возможность отстранения от управления транспортным средством любого вида. При этом постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2013 года N 820 "О государственном надзоре за спортивными парусными судами, прогулочными судами и маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, об их классификации и освидетельствовании, о государственной регистрации маломерных судов, используемых в некоммерческих целях, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" регламентирует вопросы безопасности плавания маломерных судов. В связи с изложенным полагаем проектируемое изменение необоснованным и излишним.

При внесении изменений в часть 2 статьи 28.3 Кодекса следует указывать пункты, а не подпункты и изменяемые пункты изложить по возрастающей нумерации.

В проекте не учтено, что из пункта 63 части 2 статьи 28.3 Кодекса статья 14.1 исключена Федеральным законом от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ.

Изменение в часть 5 статьи 32.5 Кодекса, уточняющее обозначение органов надзора, не содержит имеющегося в действующей реакции уточнения "отнесенных к охотничьим ресурсам". При этом не учтено, что "органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к охотничьим ресурсам, и среды их обитания", являются органами, осуществляющими федеральный государственный охотничий надзор, а проектируемые изменения в часть 5 данной статьи расширяют перечень должностных лиц, исполняющих постановление судьи о лишении права осуществлять охоту. Однако полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих федеральный государственный охотничий надзор, могут быть несколько шире полномочий отдельных должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира. Указанные должностные лица могут быть сотрудниками федерального государственного бюджетного учреждения, созданного при уполномоченном органе и осуществляющего только надзорные функции в соответствующей сфере деятельности, что не позволяет им осуществить мероприятия, связанные с лишением специального права, поскольку такое учреждение не обладает определенными полномочиями, в том числе полномочиями по ведению государственного охотхозяйственного реестра и внесению в него соответствующей записи об аннулировании охотничьего билета. Также возможна ситуация, при которой орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий ведение государственного охотхозяйственного реестра, т.е. орган вносящий сведения в данный реестр об аннулировании охотничьего билета, не является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим федеральный государственный охотничий надзор.

Таким образом, в части 5 статьи 32.5 Кодекса правильно было бы указать органы, осуществляющие государственный охотничий надзор, либо органы, осуществляющие федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания. Учитывая, что в Кодексе используется более широкое определение надзора, второй вариант представляется правильным.

Внесение изменений в Кодекс в части условного обозначения Федеральной миграционной службы в настоящее время представляется несвоевременным с учетом Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 года N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции", в соответствии с которым ФМС упраздняется, а ее функции передаются в Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Замечания юридико-технического и лингвостилистического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков