Пояснительная записка к проекту федерального закона N 499593-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 499593-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на совершенствование администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от штрафов, неустоек, пеней, а также средств, поступающих в целях возмещения вреда окружающей среде.

Положения законопроекта предусматривают в том числе перераспределение в пользу федерального бюджета доходов от штрафов, налагаемых на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также средств, уплачиваемых в целях возмещения причиненного на таких территориях вреда окружающей среде, которое необходимо для исполнения поручения, указанного в подпункте "а" пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 14 августа 2017 г. N Пр-1602 по итогам совещания по вопросам экологического развития Байкальской природной территории 4 августа 2017 г., и позволит увеличить бюджетные ассигнования федерального бюджета на увеличение фонда оплаты труда государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Изменения в статью 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) вызваны разночтением, неоднозначным толкованием и сложностью в практическом применении положений данной статьи.

В действующей редакции статьи 46 Кодекса содержатся понятия, которые в законодательстве Российской Федерации не определены (например, "законодательство о государственной власти Российской Федерации", "миграционное законодательство Российской Федерации" и др.), что приводит к тому, что штрафы за одни и те же административные правонарушения поступают в доходы бюджетов разных публично-правовых образований, учитываются в доходах бюджетов по разным кодам классификации доходов бюджетов.

Так, например, в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 46 Кодекса денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства "о государственной власти Российской Федерации" должны поступать в доходы федерального бюджета.

При этом в соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 46 Кодекса денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации, не предусмотренного пунктами 1-3 статьи 46 Кодекса, должны поступать в доходы бюджетов муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, субъектов Российской Федерации - городов федерального значения по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа).

В настоящее время федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, налагающие штрафы за административные правонарушения против порядка управления (глава 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП)), условно относят такие штрафы либо к штрафам за "нарушение законодательства о государственной власти Российской Федерации", либо к штрафам за нарушение законодательства Российской Федерации, не предусмотренного пунктами 1-3 статьи 46 Кодекса.

Также необходимо отметить, что действующая редакция статьи 46 Кодекса не содержит положений о зачислении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платежей, уплачиваемых в целях добровольного возмещения ущерба, причинного государственному или муниципальному имуществу, вреда окружающей среде (не по искам), что создает правовую неопределенность.

Предлагаемые законопроектом положения:

1) позволят однозначно определить, в какой бюджет должны поступать штрафы, установленные федеральными законами (КоАП, Уголовным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации и др.), законами субъектов Российской Федерации, поскольку фактически (за исключением отдельных случаев) предусматривают установление единого принципа зачисления доходов от штрафов: "из какого бюджета осуществляется финансовое обеспечение деятельности органа, должностные лица которого налагают штраф, в тот бюджет штраф и должен поступать";

2) урегулируют вопросы, связанные с зачислением в доходы бюджетов штрафов, неустоек, пеней по договорам гражданско-правового характера (эти штрафы, неустойки, пени должны поступать в доходы бюджетов, когда стороной договора, которой должен быть выплачен штраф, неустойка, пени, является государственный (муниципальный) орган, казенное учреждение), а также платежей, уплачиваемых в целях добровольного возмещения ущерба (вреда);

3) снизят нагрузку на федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых налагают административные штрафы, которые в настоящее время поступают в местные бюджеты (в настоящее время федеральные органы исполнительной власти, администрирующие штрафы, зачисляемые в местные бюджеты, взаимодействуют с финансовыми органами более 2,3 тыс. муниципальных образований), поскольку такие штрафы по общему правилу будут поступать в доходы федерального бюджета (при этом предполагается, что администрирование штрафов, налагаемых мировыми судьями, будет осуществлять орган государственной власти субъекта Российской Федерации);

4) повысят заинтересованность муниципальных органов в выявлении административных правонарушений и направлении соответствующих материалов мировым судьям (половина штрафа, назначенного в соответствии с положениями КоАП по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении мировым судьей, должна будет поступить в доходы бюджета муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, при этом также в местные бюджеты будут поступать все штрафы за административные правонарушения, выявленные должностными лицами органов муниципального контроля);

5) повысят точность прогнозирования доходов местных бюджетов от административных штрафов (количество органов, осуществляющих администрирование соответствующих доходов, будет существенно снижено).

Предполагается, что исключениями из указанного единого принципа зачисления доходов от штрафов будут являться:

1) административные штрафы, назначенные за нарушение Правил дорожного движения, правил эксплуатации транспортного средства, которые будут поступать в доходы региональных бюджетов по месту нахождения должностного лица федерального органа исполнительной власти (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации), принявшего решение о наложении административного штрафа или направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение судье;

2) административные штрафы за нарушения бюджетного законодательства, которые будут поступать в доходы бюджетов, чьи средства были использованы нецелевым образом, из которых были предоставлены соответствующие межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, бюджетные инвестиции;

3) административные штрафы, назначенные по результатам рассмотрения в соответствии с КоАП дел об административных правонарушениях мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних (предусматривается зачисление половины суммы штрафа в доход регионального бюджета, другой половины - в доход местного бюджета);

4) административные штрафы, установленные законами субъектов Российской Федерации (административные штрафы за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации будут поступать в доход региональных бюджетов, а административные штрафы за нарушение муниципальных правовых актов должны будут поступать в доход местных бюджетов);

5) штрафы, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации, начисленные на суммы неуплаченных налогов, сборов, которые будут поступать в доход бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными для зачисления соответствующих налогов, сборов.

Следует отметить, что в действующей редакции статьи 46 Кодекса существуют разночтения норм о распределении сумм штрафов за нарушение Правил дорожного движения. Так, с одной стороны, в соответствие с подпунктом 6.2 пункта 1 указанной статьи суммы штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения должны поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации. Вместе с тем суммы административных штрафов, установленных статьей 12.21.1 КоАП за нарушение правил движения тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств (объективную сторону состава административных правонарушений, предусмотренных данной статьей, образуют нарушения правил перевозки грузов, правил буксировки, которые установлены в пунктах 23.1 - 23.5 Правил дорожного движения) поступают частично в федеральный бюджет и местные бюджеты. Предполагается, что после вступления в силу положений, предусмотренных законопроектом, штрафы за нарушение правил движения тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, налагаемые в соответствии со статьей 12.21.1 КоАП, будут поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Распределение сумм штрафов, налагаемых должностными лицами федеральных органов исполнительной власти в соответствии со статьей 12.21.3 КоАП в случае невнесения соответствующей платы в счет возмещения вреда, причиненного тяжеловесными транспортными средствами автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, не изменится (в настоящее время такие штрафы поступают в федеральный бюджет в соответствии с абзацем третьим подпункта 6.1 пункта 1 статьи 46 Кодекса).

В законопроекте также урегулировано зачисление в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации платежей, уплачиваемых в целях добровольного возмещения ущерба, причиненного государственному или муниципальному имуществу, вреда окружающей среде.

Выпадающие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов будут компенсированы перераспределением стабильных источников доходов - платы за негативное воздействие на окружающую среду и акцизов на спирт этиловый из непищевого сырья, а также зачислением в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты всех штрафов, налагаемых мировыми судьями, штрафов, выявленных должностными лицами органов муниципального контроля.

Положения законопроекта не противоречат положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.

В настоящее время зачисление штрафов и сумм по искам, уплачиваемых в целях возмещения вреда окружающей среде в доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляется в соответствии с положениями статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Положения законопроекта предполагают изложение статьи 46 Кодекса в новой редакции, которая предусматривает перераспределение доходов от отдельных штрафов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Также предполагается, что в федеральный бюджет будут поступать платежи, уплачиваемые в целях возмещения вреда окружающей среде на особо охраняемых территориях федерального значения.

При этом распределение в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные основного объема штрафов не изменится.

Так, например, в 2017 году общий объем поступлений, учтенных в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации по кодам бюджетной классификации (далее - коды КБК), входящим в агрегированный код КБК 1 16 00000 00 0000 000 "ШТРАФЫ, САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА", составил 92 960,5 млн. рублей. При этом объем административных штрафов, налагаемых за нарушение Правил дорожного движения, правил эксплуатации транспортного средства, учтенных по коду КБК 1 16 30020 01 0000 140 "Денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения" составил 67301,4 млн. рублей, что составляет более 72 процентов от общей суммы поступлений.

Положения законопроекта предполагают, что все суммы штрафов налагаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьями за нарушение указанных правил, в том числе и те, которые налагаются в соответствии со статьей 12.21.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение правил движения тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств и в настоящее время поступают в федеральный бюджет (объективную сторону состава административных правонарушений, предусмотренных данной статьей, образуют нарушения правил перевозки грузов, правил буксировки, которые установлены в пунктах 23.1 - 23.5 Правил дорожного движения), будут поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Также не изменится распределение штрафов и пеней, начисленных на суммы неуплаченных налогов. Данные штрафы и пени учитываются в доходах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по кодам КБК, предназначенным для учета соответствующих налогов, с применением в кодах КБК отдельного кода подвида доходов.

Согласно проектируемым нормам законопроекта в доходы федерального бюджета будут частично перераспределены суммы административных штрафов, которые в настоящее время поступают полностью или частично в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты в соответствии с положениями подпунктов 2, 5, 7, 8 пункта 1, пункта 3 действующей статьи 46 Кодекса и администрируются федеральными органами исполнительной власти (штрафы, налагаемые мировыми судьями, будут поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты).

Исходя из данных фактических поступлений сумм штрафов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за 2017 год предполагается, что общая сумма таких поступлений, которая будет перераспределена в федеральный бюджет, может составить менее 8 212 млн. рублей.

Также в доходы федерального бюджета будут поступать в полном объеме штрафы за налоговые правонарушения, которые налагаются налоговыми органами и в настоящее время частично поступают в доходы региональных и местных бюджетов в соответствии с подпунктами 2 и 3 пункта 2 статьи 46 Кодекса. В 2017 году общая сумма таких штрафов, которые были зачислены в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, составила 787,4 млн. рублей.

Кроме того, предполагается, что в федеральный бюджет будут поступать платежи, уплачиваемые в целях возмещения вреда, причиненного окружающей среде на особо охраняемых территориях федерального значения (общая сумма поступлений, учтенных по коду КБК 1 16 35000 00 0000 140 "Суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде", администратором которых является Росприроднадзор, в 2017 году составила 573,9 млн. рублей, при этом суммы по таким искам на особо охраняемых территориях федерального значения составляют менее 180 млн. рублей).

Снижение доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, которое возникнет от перераспределения в федеральный бюджет сумм указанных штрафов и сумм по искам о возмещении вреда окружающей среде на особо охраняемых природных территориях федерального значения, предполагается компенсировать тем, что в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты будут поступать все административные штрафы (за исключением штрафов за отдельные правонарушения в области финансов), установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, постановления 0 наложении которых вынесены мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный либо федеральный государственный надзор, все штрафы, выявленные должностными лицами органов муниципального контроля.

Данные положения приведут к перераспределению в пользу региональных и местных бюджетов части доходов от административных штрафов, которые в настоящее время поступают в федеральный бюджет в соответствии с подпунктами 1, 6.1 пункта 1, пунктом 5.1 статьи 46 Кодекса. Общая сумма таких штрафов, которая будет перераспределена из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, составит 6 599,5 млн, рублей.

Кроме того, в бюджеты субъектов Российской Федерации будут поступать в полном объеме штрафы по договорам, заключенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими отдельных переданных полномочий Российской Федерации, В настоящее время в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 46 Кодекса штрафы по договорам аренды лесных участков и договорам купли-продажи лесных насаждений, а также по договорам водопользования, заключенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий Российской Федерации, поступают в доход федерального бюджета, В 2017 году общая сумма таких штрафов составила 1 139,5 млн. рублей.

Также предлагается увеличить на 5 процентов нормативы, установленные для зачисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, в доходы местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (в 2017 году 5 процентов доходов от указанной платы составили 710,5 млн. рублей) и на 50 процентов нормативы, установленные для зачисления акцизов на спирт этиловый из непищевого сырья, в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (в 2017 году 50 процентов доходов от указанных акцизов составили 186,5 млн. рублей).

Также следует отметить, что положения законопроекта предусматривают, что все административные штрафы, выявленные органами муниципального контроля, будут поступать в бюджеты муниципальных образований, за счет средств которых осуществляется финансовое обеспечение деятельности данных органов.

В связи с чем представляется, что фактически может произойти снижение доходов федерального бюджета, так как суммы административных штрафов, налагаемых федеральными органами исполнительной власти за совершение административных правонарушений, выявленных органами муниципального контроля, будут поступать в местные бюджеты.

Учитывая, что в случае принятия законопроекта значительная часть административных штрафов будет поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также наличие у субъектов Российской Федерации полномочий по перераспределению части собственных доходов в пользу местных бюджетов, компенсация возможных недополученных доходов у бюджетов отдельных муниципальных образований в случае необходимости может осуществляться, в том числе путем установления законами субъектов Российской Федерации соответствующих дополнительных нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

N п/п	Наименование проекта нормативного правового акта	Обоснование необходимости подготовки проекта нормативного правового акта	Срок подготовки проекта нормативного правового акта	Краткое описание (цель, предмет, содержание правового регулирования) проекта нормативного правового акта	Сведения о федеральных органах исполнительной власти исполнителях и соисполнителях разработки проекта нормативного правового акта
1.	Проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 995 "О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий	Статья 1 законопроекта	В течение трех месяцев со дня принятия законопроекта во втором чтении	Уточнение положений по администрированию федеральными органами исполнительной власти доходов от штрафов	Министерство финансов Российской Федерации и заинтересованные федеральные органы исполнительной власти
2.	Проект приказа Министерства финансов Российской Федерации "О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. N 65н"	Статья 1 законопроекта	В течение трех месяцев со дня принятия законопроекта во втором чтении	Уточнение кодов классификации доходов бюджетов, предназначенных для учета и распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации доходов от штрафов	Министерство финансов Российской Федерации