Пояснительная записка к проекту федерального закона N 556793-7 "О внесении изменений в статьи 80 и 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 556793-7 "О внесении изменений в статьи 80 и 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с подпунктом 21 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к вопросам совместного ведения, регулируемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации, относятся вопросы организации оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом согласно пункту 4 статьи 26.3 указанного Федерального закона по данному вопросу могут приниматься федеральные законы, однако не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В федеральные законы могут включаться положения о порядке осуществления расходов на решение указанного вопроса.

Согласно статье 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" Правительством Российской Федерации утверждается сроком на три года (на очередной финансовый год и на плановый период) программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливаются, в том числе, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты; требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности медицинской помощи.

В соответствии со статьей 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе, объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, стоимость объема медицинской помощи с учетом условий ее оказания, подушевой норматив финансирования.

Средние нормативы объема медицинской помощи отражают требования доступности медицинской помощи для граждан, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи - требования к качеству ее оказания. Данные нормы могут быть отнесены к регулированию порядка осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи также определяются средние подушевые нормативы финансирования.

Как следует из положений части 3 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

С учетом отсутствия иного регулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации сложилась судебная практика, согласно которой субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать отличные от средних нормативы подушевого финансирования (например, Апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2016 N 49-АПГ16-45, от 18.01.2017 N 53-АПГ16-30, от 15.03.2017 N 29-АПГ17-1, от 19.07.2017 N 88-АПГ17-4).

Таким образом, фактически федеральным законом установлены нормы, определяющие объем расходов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, федеральным законодателем не определяются понятия нормативов, устанавливаемых программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, территориальными программами государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также порядок их расчета.

Данные обстоятельства допускают установление порядка расчета и абсолютных значений нормативов подзаконными правовыми актами - программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Отсутствие четкого порядка установления нормативов приводит к ситуации установления противоречивых и излишних требований к субъектам Российской Федерации.

Так, потребность в финансовых средствах за счет областного бюджета на 2017 год, исходя из средних нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, составляет 1473,2 млн. рублей, что позволяет обеспечить граждан доступной и качественной медицинской помощью с учетом структуры населения, заболеваемости, требований порядков предоставления медицинской помощи.

Между тем средний норматив подушевого финансирования, установленный Правительством Российской Федерации, требует выделения финансовых средств в объеме 4615,7 млн. рублей.

Стоимость территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи области на 2017 год за счет средств областного бюджета принята в сумме 2715,1 млн. рублей с дефицитом 1900,6 млн. рублей.

В 2016 году дефицит территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи наблюдался у 72 субъектов Российской Федерации и составил 164,3 млрд. рублей, что также свидетельствует об установлении необоснованных требований.

В связи с изложенным проектом предлагается внесение изменений в Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан" в части:

1) установления программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи средних нормативов объема медицинской помощи, оказываемой в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, средних нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, средних подушевых нормативов финансирования для расчета размера субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации;

2) установления территориальной программой бесплатного оказания гражданам медицинской помощи средних нормативов объема медицинской помощи на 1 жителя, объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средних нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

3) закрепления за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере охраны здоровья граждан, обязанности по разработке методических рекомендаций по расчету нормативов в рамках полномочий по проведению единой государственной политики в сфере охраны здоровья.

Предлагаемый проект направлен на уточнение порядка определения объема финансового обеспечения территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 80 и 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Принятие настоящего проекта федерального закона не повлечет дополнительных расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 80 и 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"

Принятие настоящего проекта федерального закона потребует внесения изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2017 года N 1492 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов".