Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 11 сентября 2018 г. N 98/6 (седьмого созыва) на проект федерального закона N 514334-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2017 год" внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 11 сентября 2018 г. N 98/6
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 514334-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2017 год"
внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 514334-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2017 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Проект федерального закона N 514334-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2017 год" (далее - Законопроект) соответствует требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации, что также подтверждается Заключением Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2017 год, утвержденным Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 29 августа 2018 года N 41К (далее - Заключение Счетной палаты).

2. Особенности исполнения федерального бюджета в 2017 году в значительной мере определялись как изменениями макроэкономических условий, включая корректировку мировых цен на энергоресурсы, так и обстоятельствами субъективного характера, в числе которых могут быть упомянуты изменения оценок и прогнозов социально-экономического развития, корректировки параметров федерального бюджета, перераспределение бюджетных ассигнований и прочее.

Так, например, в составе субъективных факторов следует учесть, что, несмотря на восстановление процедуры формирования, рассмотрения и исполнения федерального бюджета на трехлетний период, Правительством Российской Федерации, что подтверждается Заключением Счетной палаты и основные характеристики и иные параметры федерального бюджета утверждались более четырех раз, то есть, соответствующими решениями о федеральном бюджете на 2015 - 2017 гг., на 2016 - 2018 гг., а также федеральными законами от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", от 1 июля 2017 г. N 157-ФЗ и от 14 ноября 2017 г. N 326-ФЗ.

Таблица 1. Основные социально-экономические показатели за 2017 год

Показатель	415-ФЗ, 2016 г.	157-ФЗ, 2017 г.	326-ФЗ, 2017 г.	Отчет (факт)
ВВП, млрд. рублей	86 806	92 190	92 224	92 037
Темп роста ВВП, %	100,6	102,0	102,1	101,5
ИПЦ (прирост, декабрь к декабрю)	4,0	3,8	3,2	2,5
Цена на нефть марки "Юралс", долларов США за баррель	40,0	45,6	49,9	53,0
Среднегодовой курс долл. США к рублю	67,5	64,2	59,4	58,3
Индекс промышленного производства, %	101,1	102,0	102,1	102,1
Реальные располагаемые денежные доходы населения, %	100,2	101,0	101,3	98,3

Источник: Заключение Счетной палаты, Пояснительная записка к Законопроекту

Важно отметить, что подобные корректировки макроэкономических показателей, которые учитывались при изменении основных параметров федерального бюджета в 2017 году, применялись в условиях действия "бюджетного правила", то есть того инструмента, одной из главных целей которого является как раз стабилизация условий реализации бюджетной политики, нивелирование изменений и уточнений показателей бюджетной системы, в первую очередь в силу внешнеэкономической конъюнктуры на рынке энергоресурсов.

В то же время, даже при использовании трехлетнего бюджета и "бюджетного правила" федеральный бюджет 2017 года существенно уточнялся. Тем самым, основные преимущества долгосрочного планирования, возможностей формирования, реализации стратегических планов и решений были нивелированы изменением условий их финансового обеспечения.

В Заключении Счетной палаты, что подтверждается и официальной отчетностью Центрального банка Российской Федерации, отмечено, что именно в 2017 году вырос вывоз капитала по сравнению с отчетным, 2016 годом. То есть, по итогам 2017 года чистый вывоз капитала из страны составил более 27 млрд. долларов США, из которых 91,2% пришлось на банковский сектор.

По мнению Комитета, в настоящее время наблюдается недостаточная точность и достоверность системы прогнозирования показателей социально-экономического развития, в том числе с точки зрения ее применения в рамках формирования и исполнения федерального бюджета.

Так, например, существенные отклонения отмечаются, несмотря на неоднократные уточнения и актуализации как прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, так и соответствующих параметров федерального бюджета, в части индекса потребительских цен, импорта (по итогам отчетного года его объем составил 238,1 млрд. долларов США, то есть на выше, чем в изначально планируемых условиях при составлении проекта бюджета на 2017 год).

Вследствие этого, основная цель частого обновления оценок перспектив социально-экономического развития с точки зрения повышения их точности, включая и бюджетные показатели, не достигается, но, в то же время, формируются неоправданно частые изменения подобных прогнозов, что отнюдь не способствует применению эффективного долгосрочного планирования.

Кроме того, одновременное сочетание изменений прогнозов, бюджетных параметров и "бюджетного правила" создает эклектичную систему, при которой преимущества стабильности планирования бюджетных ассигнований на трехлетний и долгосрочный периоды (последнее - в рамках государственных программ Российской Федерации и иных документов стратегического планирования) компенсируются изменением федерального бюджета и, следовательно, исполнения основных обязательств, реализации приоритетных проектов.

Учитывая изложенное, а также отсутствие стабильных подходов к формированию и выбору варианта прогноза социально-экономического развития для формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, в 2017 году сохранялась низкая степень предсказуемости бюджетной политики.

Подобные выводы содержатся и в Заключении Счетной палаты, в котором отмечено, что "прогнозы социально-экономического развития, используемые в расчетах к проектам федерального бюджета, основываются на текущей конъюнктуре и в меньшей степени учитывают долгосрочные тенденции, что приводит к необходимости их частой корректировки. Кроме того, изменения параметров прогнозов не всегда адекватно отражают сложившуюся ситуацию, имея тенденцию к излишне оптимистичным или консервативным оценкам дальнейшего социально-экономического развития страны".

Таким образом, применение именно стратегических, долгосрочных подходов к прогнозированию социально-экономических параметров и реализации в этих условиях налогово-бюджетной и долговой политики становятся ключевым условиям обеспечения качественного экономического роста.

Помимо этого, Комитет считает целесообразным повторно рекомендовать Правительству Российской Федерации и Банку России обеспечить больший уровень координации своих прогнозов, оценок и действий, помимо общего повышения качества соответствующих оценок.

Например, в соответствии с Заключением Счетной палаты, основные варианты прогноза Центрального банка Российской Федерации существенно отличались от фактических результатов экономического развития в указанном периоде, причем, по мнению Счетной палаты, "расхождения обусловлены недостаточной координацией между Банком России и Минфином России при планировании и реализации внешнеэкономических операций".

Таблица 2. Сравнительный анализ основных показателей по трем вариантам макроэкономического прогноза Банка России на 2017 год и отчетных статистических данных за 2016 и 2017 годы

Показатель	Прогноз Банка России на 2017 год			факт
	сценарий I	сценарий II	сценарий III
Среднегодовая цена на нефть марки "Юралс", долларов США за баррель	40	25	46	53
Уровень инфляции (декабрь к декабрю), %	4,0	5,0-6,0	4,0	2,5
ВВП (прирост за год в сопоставимых ценах), %	0,5-1,0	-(1,5 - 1,0)	1,2-1,7	1,5
Профицит торгового баланса, млрд. долларов США	94	84	107	115,4
Экспорт товаров, млрд. долларов США	289	221	317	353,5
Импорт товаров, млрд. долларов США	-194	-137	-210	-238,1
Чистый отток капитала, млрд. долларов США	-18	-35	-23	-27,3

Источник: Заключение Счетной палаты Российской Федерации

То есть, даже не смотря на применение различных вариантов оценки социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год, масштабы расхождения прогнозируемых и фактических параметров остаются весьма значительными, причем даже в отношении сценария, предусматривающего наибольшую среднегодовую цену на нефть (46 долларов США за баррель) максимально приближенную к фактически сложившейся, а также в отношении индекса потребительских цен.

С другой стороны, следует учесть, что наибольший рост цен в 2017 году отмечался как раз в отношении подакцизной продукции (в первую очередь - нефтепродукты и табачные изделия), ценовая политика по которой определяется в основном законодательными решениями, что тем более подчеркивает необходимость координации действий Правительства Российской Федерации и Банка России при формировании и реализации оптимальных условий для социально-экономического развития, включая и цены на основные товары, работы и услуги.

К той же области относятся следующие важные замечания Счетной палаты: "По итогам 2017 года положительное сальдо сектора государственного управления и Центрального банка Российской Федерации в платежном балансе Российской Федерации составило 13 млрд. долларов США при прогнозном значении 0. Это обусловлено в основном ростом иностранных пассивов органов государственного управления, преимущественно в результате приобретения нерезидентами суверенных ценных бумаг. Банк России не был информирован о планах проведения указанных операций, что не позволило учесть их в прогнозе платежного баланса Российской Федерации". Там же (в Заключении Счетной палаты) указано, что именно по причине несвоевременно информирования Минфином России Центрального банка Российской Федерации, не были вовремя учтены соответствующие сведения в прогнозе платежного баланса и, "в результате не предусмотренной прогнозом покупки валюты Минфином России в рамках бюджетного правила увеличение валютных резервов в 2017 году составило 23 млрд. долларов США при прогнозном значении 9 млрд. долларов США".

Помимо этого, Счетная палата указывает на недостаточный учет рисков для федерального бюджета, связанных с отзывом лицензий или проведения процедур финансового оздоровления докапитализированных банков.

3. Результаты исполнения федерального бюджета в 2017 году, с учетом внесенных в него изменений и дополнений, в целом позволяют утверждать об исполнении соответствующих законодательных норм.

Таблица 3. Основные параметры федерального бюджета на 2017 год, млрд. рублей

Показатель	415-ФЗ, 2016 г.	157-ФЗ, 2017 г.	326-ФЗ, 2017 г.	Отчет (факт)
Доходы	13 487,6	14 678,8	14 720,3	15 088,9
Расходы	16 240,8	16 602,6	16 728,4	16 420,3
Дефицит/профицит	- 2 753,2	- 1 923,8	- 2 008,1	- 1 331,4

Источник: Пояснительная записка к законопроекту, Заключение Счетной палаты

Вследствие как улучшения внешнеэкономических условий, так и реализованной Правительством Российской Федерации политики ограничения роста расходных обязательств, не обеспеченных стабильными источниками доходов, дефицит федерального бюджета сократился в 2017 году с 3,2 процентов ВВП (изначально утвержденных при формировании проекта бюджета на отчетный финансовый год) до 1,4 процентов ВВП.

Кроме того, в течение 2017 года были существенно увеличены золотовалютные резервы Российской Федерации (с 377,7 млрд. долларов США до 432,7 млрд. долларов США).

При этом в 2017 году сохранился и даже усугубился с точки зрения негативного воздействия на бюджетный процесс такой фактор, как запаздывание в разработке и утверждении (а, следовательно, и реализации) подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для исполнения федерального бюджета.

Так, основываясь на данных приложения 7 пояснительной записки к Законопроекту, а также Заключении Счетной палаты, Комитет констатирует следующее.

В целом в целях реализации федерального бюджета на 2017 год было необходимо разработать более сотни нормативных правовых актов (с учетом изменений в федеральный бюджет отчетного года).

Решениями Правительства Российской Федерации были утверждены 3 графика разработки соответствующих нормативных правовых актов, предусматривающих утверждение 39 решений до начала 2017 года. Фактически за этот период было принято только 29 нормативных правовых акта.

В Заключении Счетной палаты специально отмечено, что в "2014 - 2017 годах наблюдается снижение количества НПА, принимаемых до начала финансового года. Так, в 2012 - 2013 годах количество принятых актов до начала финансового года составило 93 - 96%, в 2014 - 2017 годах - 65 - 73%".

Тем самым, в 2017 году организация разработки, утверждения и реализации указанных нормативных правовых актов заведомо предполагала, что значительная часть бюджетных ассигнований не могла быть использована непосредственно с начала периода действия закона о федеральном бюджете на 2017 год.

Даже в этих условиях отмечается наличие существенной задержки в принятии необходимых нормативных правовых актов. Например, если принятие акта Правительства Российской Федерации "О государственных гарантиях Российской Федерации по кредитам или облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на цели, установленные Правительством Российской Федерации в рамках мер, направленных на решение неотложных задач по обеспечению устойчивости экономического развития" было запланировано на февраль 2017 года, то фактически соответствующее постановление было утверждено только 10 мая 2017 года (N 549). Аналогичные сроки утверждения постановления "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие вопросы предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов" были реализованы только 7 июня 2017 года (N 685).

Те же недостатки подтверждаются и в отношении иных подзаконных актов, в числе которых, например, можно указать на постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 2017 года N 606 "Об утверждении Правил присуждения премий лучшим учителям образовательных организаций, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования", даже несмотря на установленные сроки внесения проекта данного нормативного правового акта в Правительство Российской Федерации - март 2017 года.

В пояснительной записке к Законопроекту также указано, что дополнительные нормативные правовые акты, необходимость принятия которых определялась внесенными поправками в федеральный бюджет на 2017 год, были в основном утверждены в ноябре-декабре 2017 года, что объективно снижало возможность эффективной реализации подобных решений.

Например, в связи с принятием Федерального закона от 14 ноября 2017 г. N 326-ФЗ, были внесены изменения в бюджетную роспись и увеличены бюджетные ассигнования на предоставление дотаций в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций (36 744,2 млн. рублей). Однако, подобное "стимулирование", когда сами указанные дотации были предусмотрены только в конце отчетного года, отнюдь не создавало достаточных условий для субнациональных органов власти по развитию собственной налоговой базы, а только отражало сложившуюся ситуацию, вследствие чего, значительная часть возможностей по дополнительной заинтересованности регионов была упущена.

В заключении Счетной палаты приведены сведения о результатах увеличения бюджетных ассигнований (в соответствии с Бюджетным кодексом и законом о федеральном бюджете на 2017 год) в сводной бюджетной росписи на сумму 288,5 млрд. рублей, при том, что предельный объем увеличения таких расходов не ограничен по значительному ряду направлений, исходя из чего прозрачность и степень предсказуемости использования соответствующих финансовых ресурсов оставалась в отчетном году недостаточной.

Вследствие этого, Комитет считает возможным утверждать, что сложившаяся система разработки, утверждения и реализации нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального бюджета на соответствующий финансовый год, является не вполне эффективной, не полностью обеспечивает необходимые условия для своевременной и полноценной реализации требований закона о федеральном бюджете и, кроме того, равномерного и качественного финансирования расходов.

Отмечается, что, частично, указанные проблемы были спровоцированы и не урегулированным порядком взаимодействия органов исполнительной власти в части формировании проекта федерального бюджета на 2017 год.

Так, по состоянию на сегодняшний день отсутствует общий, стабильный порядок разработки соответствующих бюджетных проектировок и общего порядка формирования проекта федерального бюджета. Вместо этого (то есть, единого, системного акта Правительства Российской Федерации) применяются разовые решения, отдельные поручения Правительства Российской Федерации, ведомственные письма.

Например, основные условия, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти при формировании проекта федерального бюджета на 2017 год (и на плановый период) определялись (в соответствии с Заключением Счетной палаты): графиком подготовки и рассмотрения в 2016 году проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (поручение Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2016 г. N ИШ-П13-1044, уточненным графиком подготовки и рассмотрения в 2016 году проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (поручение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2016 г. N ИШ-П13-3532), а также целым рядом писем Минфина России и иных ответственных ведомств.

Таким образом, ежегодно сроки, условия, порядок формирования проекта закона о федеральном бюджете определяются заново, что объективно приводит к снижению качества соответствующего законопроекта, возможностей организации системной работы соответствующих участников бюджетного процесса, особенно в условиях программного бюджета.

4. Несмотря на предпринятые Правительством Российской Федерации в 2017 году меры, общее улучшение показателей социально-экономического развития (в первую очередь за счет роста цен на нефть и снижение темпов роста цен), оснований для признания высокой эффективности налогово-бюджетной политики в 2017 году с точки зрения ее воздействия на экономический рост имеется недостаточно.

Так, например, при общем росте в 2017 году инвестиций в основной капитал на уровне 4,4 процентов, объемы работ по виду деятельности "Строительство", напротив, сократились.

В Заключении Счетной палаты Российской Федерации указывается, что инвестиции в строительство следовали динамике работ, выполненных по виду деятельности "Строительство" и в целом за 2017 год снизились на 3,7%, а их доля в общем объеме инвестиций сократилась с 2,5% в 2016 году до 2,3% в 2017 году.

Там же (данные Счетной палаты Российской Федерации) подчеркнуто, что "в 2017 году показатели, характеризующие кредитную активность предприятий и организаций, существенно не улучшились по сравнению с 2016 годом, в том числе из-за условий заимствований, включая ограничения в доступе российских компаний на внешние рынки капиталов, и относительно высоких процентных ставок" и, что "несмотря на замедление инфляции в 2017 году до 2,5% и смягчение денежно-кредитной политики, средневзвешенная ставка по рублевым кредитам нефинансовым организациям сохранялась на высоком уровне".

Комитет отмечает, что снижение уровня ключевой ставки в 2017 году (с 10 до 7,75%) привело к снижению относительной стоимости заемных средств для экономических субъектов, однако, значение средневзвешенной ставки сроком на 1 год в среднем сократилось только до 10,56%, что является значимым ограничением с точки зрения возможностей использования кредитных ресурсов для предприятий, особенно с учетом достигнутого значения индекса потребительских цен 2,5 процентов.

Помимо этого, в Заключении Счетной палаты подчеркивается, что рост доли кредитов в отчетном году отмечается, в первую очередь, в отношении добычи полезных ископаемых (с 4,7% в 2016 году до 6,3%) при одновременном сокращении кредитов для обрабатывающих производств (с 24,9% до 21,3%), инвестиций в строительство.

Также отмечается, что в 2017 году основной рост экспорта приходился на топливно-энергетическую продукцию (рост на 27,2%), что привело к достижению доли данного показателя в общем товарном экспорте на уровне 59,2%. Вырос и экспорт черных и цветных металлов (почти на 30%).

С другой стороны, напротив, доля экспортируемых машин и оборудования, продовольственных товаров и сырья для их производства сократилась, что отражает усугубление зависимости социально-экономических показателей Российской Федерации в 2017 году от добычи экспорта полезных ископаемых.

Вследствие этого, Комитет отмечает наличие существенных резервов для улучшения качества и условий экономического роста и необходимость их интенсивного использования в текущем и последующем периодах.

Данный тезис подтверждается и наблюдаемым сохранением значительной разницы между процентными ставками по банковским кредитам для нефинансовых организация (на срок свыше 1 года), превышающий уровень инфляции на 6,9 процентных пункта, а для малых и средних предприятий - на 8,3 процентных пункта, что ограничивает спрос на кредиты и сдерживает инвестиционную активность.

Существенные проблемы исполнения федерального бюджета традиционно отмечены в части реализации ФАИП, связанные, в первую очередь, с невыполнением установленных сроков ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию и, следовательно, вовлечения их в экономику.

При этом в Заключении Счетной палаты указаны и иные проблемы поддержки инвестиций отчетного периода. Так, например, отмечается, что в ФАИП на 2017 год включено не более четвертой части общего количества не введенных в 2016 году объектов.

Таблица 4. Основные результаты реализации Федеральной адресной инвестиционной программы в 2017 году

Показатель	Количество объектов на 2017 год		Введено (приобретено, выполнено) 2017 г.
	Всего	в том числе со сроком ввода в 2017 г.	на полную мощность	Частично
Всего	1384	441	189	19
в том числе по видам экономической деятельности: сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство	117	36	25	1
в том числе рыболовство и рыбоводство	4	2	-	-
обрабатывающие производства	3	1	-	-
обеспечение электрической энергией, газом и паром; кондиционирование воздуха	11	6	1	-
водоснабжение; водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений	30	11	3	-
строительство	391	159	113	8
транспортировка и хранение	102	40	-	2
деятельность в области информации и связи	8	6	4	-
государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное обеспечение	170	66	16	4
образование	134	28	5	4
деятельность в области здравоохранения и социальных услуг	102	39	9	-
деятельность в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений	107	26	6	-
другие виды деятельности	209	23	7	-

Источник: Росстат

Таким образом, ежегодное невыполнение Федеральной адресной инвестиционной программы свидетельствует не только о недостаточно эффективном контроле за ее (программы) реализацией, но и о низком качестве формирования перечня соответствующих объектов.

5. Как и в предшествующие периоды, федеральный бюджет 2017 года был сформирован и исполнен на программной основе.

Вместе с тем, результаты применения государственных программ Российской Федерации объективно оставляют желать лучшего.

Так, во-первых, отсутствие утвержденного Правительством Российской Федерации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, ответственным за разработку которого является Минэкономразвития России, заведомо определяло низкий уровень достоверности и обоснованности соответствующих целей, задач, показателей, индикаторов и инструментов государственной политики.

Во-вторых, как подчеркнуто в Заключении Счетной палаты, до настоящего времени Минэкономразвития России не разработана Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года. Вследствие этого, важнейшие институты целеполагания, приоритетов использования бюджетных средств оставались в 2017 году не вполне реализованными.

Комитет также указывает, что как общие, так и конкретные показатели государственных программ Российской Федерации в 2017 году определялись в отсутствие утвержденного бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, исходя из чего, оправданность, достаточность и необходимость использования соответствующих финансовых ресурсов на реализацию программных мероприятий на весь период их действия, представляется не вполне обоснованной и, что немаловажно, обеспеченной соответствующими расходами.

В-третьих, с точки зрения Законопроекта, сохраняется неполное соответствие и, следовательно, несопоставимость бюджетных показателей и сведений о государственных программах Российской Федерации.

Так, до сих пор сохраняется порядок автономной, нескоординированной подготовки отчетности к законопроекту об исполнении федерального бюджета в рамках Сводного годового доклада о реализации государственных программ Российской Федерации (ответственный - Минэкономразвития России) и пояснительной записки к Законопроекту (ответственный - Минфин России).

По мнению Счетной палаты Российской Федерации данные материалы "представляют собой, по сути, два разрозненных документа об исполнении госпрограмм, которые не дают комплексную и взаимосвязанную оценку достижения приоритетов и целей государственной политики и эффективности использования затраченных финансовых ресурсов".

Вследствие этого, автор законодательной инициативы - Правительство Российской Федерации, а также его представитель - Минфин России, не обеспечивают сопоставимость, взаимное соответствие необходимых материалов к Законопроекту.

В-четвертых, в 2017 году сохранились системные недостатки системы стратегического планирования, что также препятствует оценке именно конечных результатов исполнения федерального бюджета, помимо показателей кассовых расходов.

В их числе несоответствие показателей государственных программ Российской Федерации иным документам государственного стратегического планирования (по экспертной оценке Счетной палаты речь идет о 3/4 утвержденных госпрограмм), отсутствие нормативно-правовой базы и практики обеспечения координации программ с бюджетными показателями, в первую очередь в части показателей и индикаторов, избыточно частое изменение правил и условий разработки, реализации и корректировки программных документов: Счетная палата сообщает, что по состоянию на 1 января 2018 года в Порядок разработки и оценки эффективности госпрограмм внесено 20 изменений, из которых 5 изменений внесены в 2017 году.

В-пятых, Комитет констатирует, что, как и в прошлом году, несмотря на требования Федерального закона "О парламентском контроле", соответствующие изменения в Государственную программу "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", не были предложены к обсуждению на заседании Комитета, несмотря на существенные изменений указанной программы, осуществленные уже в 2018 году.

6. Значимым макроэкономическим фактором, определяющим не только социально-экономическое развитие и условия исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2017 году, но и денежно-кредитную политику как таковую, стал значительный структурный профицит ликвидности.

Так, в Заключении Счетной палаты отмечается, что рост значения данного показателя в течение 2017 году в банковском секторе составил 13% только по отношению к прогнозу Центрального банка Российской Федерации на соответствующий период. В целом же, объемы структурного профицита ликвидности в 2017 году достигли 2,6 трлн. рублей (с 0,5 трлн. рублей на начало 2017 года).

При этом Счетная палата указывает в числе главных факторов образования данного явления "финансирование бюджетного дефицита за счет средств суверенных фондов, а также принимаемые Банком России меры по повышению финансовой устойчивости банковского сектора и финансовому оздоровлению отдельных банков", что также рассматривается главным контрольным органом в качестве существенной причины роста вывоза капитала в 2017 году.

Подобные обстоятельства тем более важны, если учесть, что они отражают низкий уровень спроса реального сектора экономики на кредитные ресурсы (на предлагаемых условиях), что лишь усугубляет проблемы обеспечения интенсивного экономического роста.

В подтверждение этому следует указать на данные Счетной палаты о том, что в 2017 году не были исполнены значительные объемы зарезервированных бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности.

Именно структурным профицитом ликвидности объясняется и существенное сокращение доходов по договорам банковских депозитов в валюте Российской Федерации (в 2017 году было размещено только 4 012,4 млрд. рублей, то есть, почти в два раза меньше, чем в 2016 году).

В Заключении Счетной палаты сформирован категоричный вывод о том, что "механизм предоставления государственных гарантий при осуществлении инвестиционных проектов на территории Российской Федерации субъектам среднего предпринимательства в настоящее время фактически не работает".

Там же указано, что по состоянию на 1 января 2018 года действовала 31 банковская гарантия ОАО "МСП Банк" на общую сумму 2,7 млрд. рублей, или 6,8% потенциального объема (40 млрд. рублей). В 2017 году банковские гарантии субъектам среднего предпринимательства вообще не предоставлялись. По мнению Комитета, данные обстоятельства заслуживают дополнительных разъяснений от представителей Правительства Российской Федерации с точки зрения неисполнения важнейших направлений работы по стимулированию экономического роста.

Тем самым, важным итогом рассмотрения Законопроекта должны стать меры, в том числе учтенные при работе над проектом федерального бюджета на 2019 - 2021 годы, направленные на стимулирование спроса на кредиты в качестве источника инвестиций, включая модернизацию подходов к внутренним заимствованиям.

Кроме того, Комитет полагает важным обеспечить дополнительное рассмотрение утверждения Счетной палаты Российской Федерации о "недостаточности текущего контроля за финансовым положением и деятельностью банков, а также профилактики нестабильности в банковской системе, что приводит к необходимости осуществлять крупномасштабные меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций".

7. Значительная часть вопросов к Законопроекту связана с механизмом прогнозирования доходов федерального бюджета и результатами его применения.

При этом выявленные недостатки и недочеты в оценке ненефтегазовых доходов федерального бюджета тем более важны, если учесть, что именно этот параметр напрямую определяет предельный объем расходов федерального бюджета на соответствующий период в рамках "бюджетного правила".

В целом, общий объем доходов федерального бюджета на 2017 год, по которым не представлены расчеты, составляет 1 397,2 млрд. рублей, или 9,5% общего объема доходов федерального бюджета, учтенного в законопроекте "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

Кроме того, при работе над проектом федерального бюджета на 2017 - 2019 гг., а также в ходе рассмотрения поправок, Комитет неоднократно обращал внимание на недостаточную точность и обоснованность прогнозирования ряда доходов, в первую очередь - акцизов, объемы поступления которых определяются преимущественно действиями Правительства Российской Федерации (установлением ставок) и качеством оценки соответствующих объемов подакцизных товаров, но вовсе не внешнеэкономическими факторами.

Таблица 5. Доходы федерального бюджета в 2017 году, млрд. рублей

Показатель	415-ФЗ, 2016 г.	157-ФЗ, 2017 г.	326-ФЗ, 2017 г.	Отчет (факт)
Доходы, всего	13 487,6	14 678,8	14 720,3	15 088,9
в том числе:
Нефтегазовые доходы	5 050,0	5 769,5	5 795,2	5 971,9
Ненефтегазовые доходы	8 437,5	8 909,4	8 925,1	9 117,0
Налоговые доходы	9 786,0	10 548,7	10 830,7	11 071,3
из них:
Налог на прибыль организаций	600,4	659,1	725,0	762,4
НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации	2 899,5	2 960,0	6 050,8	3 069,9
НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации	1 996,1	1 995,0	2 038,7	2 067,2
Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации	808,2	943,9	902,0	909,6
НДПИ	3 320,3	3 817,3	3 917,5	4 061,4
Неналоговые доходы	3 701,4	4 130,0	3 864,5	3 976,1

Источник: Пояснительная записка к законопроекту, Заключение Счетной палаты

Как видно из таблицы, в течение 2017 года прогнозируемый объем поступлений акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, менялся неоднократно и весьма существенно, как в сторону увеличения (136 млрд. рублей в рамках 157-ФЗ), так и сокращения (на 42 млрд. рублей по 326-ФЗ).

Схожие по относительным масштабам изменения отмечаются, например, и в части утилизационного сбора.

При этом основным фактором, объясняющим такие резкие изменения, со стороны Минфина России выступали изменения объемов реализуемой продукции, что объективно должно учитываться заблаговременно до внесения проекта федерального бюджета на рассмотрение в Федеральное Собрание Российской Федерации.

В Заключении Счетной палаты указано, что "ежегодно повторяется ситуация, когда уточнение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации требует внесения изменений в бюджет".

Вследствие этого, а также ранее приведенных сведений о недостаточной точности прогнозирования, предельный объем расходов федерального бюджета на 2017 год был сформирован в размере, не соответствующим реальной ситуации, в том числе и по причине допущенных ошибок в оценке поступлений по акцизам, налогу на прибыль организаций и ряду прочих доходов.

По данным Счетной палаты иной причиной допущенных ошибок в оценке доходов федерального бюджета стало несовершенство нормативно-правовой базы и практики составления соответствующих прогнозов, включая, например, факты отсутствия отдельных поступлений при формировании прогноза.

Счетной палатой выявлены также существенные недостатки в планировании доходов в части таможенных пошлин в виду отсутствия единых подходов в части контроля таможенной стоимости экспортируемых товаров, доходов от аренды земельных участков и имущества, а также значительных расхождений между данными реестра федерального имущества и данными бюджетного учета.

Далее, несмотря на сложившуюся и крайне важную практику представления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации информации о предоставляемых льготах (освобождениях) по налогам и сборам, неналоговым доходам федерального бюджета, Минфином России до сих пор, что подтверждается и главным контрольным органом, не утверждены общие подходы к оценке эффективности налоговых и неналоговых льгот и освобождений.

Вследствие этого не только снижается практическая значимость такой работы (по оценке налоговых льгот и освобождений), но и сохраняются условия для недополучения дополнительных доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учета соответствующих преференций как значимого фактора социально-экономического развития в части отдельных отраслей, видов деятельности, экономических субъектов.

В подтверждение тезиса о недостаточном качестве планирования доходов федерального бюджета могут быть также приведены сведения из Заключения Счетной палаты в части значительных отклонениях кассового плана по отдельным месяцам, включая и перераспределение планируемых доходов по месяцам 2017 года.

Важно указать, что по мнению главного контрольного органа из 72 методик (проектов методик) прогнозирования доходов соответствуют Общим требованиям методики (проекты методик) только по 59 администраторам доходов, что также снижает качество планирования и, как следствие, исполнения федерального бюджета.

8. Значительные резервы повышения эффективности исполнения федерального бюджета сохраняются в части государственных программ Российской Федерации.

Однако в настоящее время процесс организации полноценного программного бюджета до сих пор не завершен.

Так, например, по данным Счетной палаты в требуемые сроки были утверждены детальные планы-графики только по 17 государственным программам Российской Федерации (менее половины от всех госпрограмм).

Также отмечается снижение доли госпрограмм с оценкой эффективности выше среднего (с 59,4% за 2015 год до 50% за 2017 год).

Наблюдается низкая или отсутствующая корреляция между целевыми показателями (индикаторами) государственных программ Российской Федерации и объемами их финансового обеспечения, что свидетельствует о недостаточной связи между уровнем финансирования соответствующих мероприятий и получаемыми результатами. Так, в 2017 году фактические объемы финансового обеспечения госпрограмм ниже плановых значений на 152 млрд. рублей, в том числе за счет внебюджетных источников - на 60 млрд. рублей, что, тем не менее, не было должным образом отражено (не повлияло) в итогах реализации соответствующих проектов.

Отсутствие зависимости между бюджетными показателями и госпрограммами подтверждается и тем фактом, что, несмотря на выявленную низкую эффективность реализации ряда государственных программ Российской Федерации, Правительство Российской Федерации решений о прекращении дальнейшей реализации программ и (или) о наложении дисциплинарных взысканий за недостижение запланированных результатов не принимало.

Счетная палата также утверждает что "оценка эффективности реализации госпрограмм, проводимая ответственными исполнителями на основании самостоятельно установленных показателей и разработанной ими методики является субъективной и не позволяет реально оценить ход реализации госпрограмм", что, помимо этого, провоцирует установление заведомо недостоверных показателей и существенно ограничивает возможности контроля и оценки программ.

Комитет отмечает, что в 2017 году в государственную программу Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" были дважды внесены изменения (постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 2017 г. N 349 и от 9 декабря 2017 г. N 1512). Однако, несмотря на требования Федерального закона "О парламентском контроле", данные изменения не предлагались к обсуждению Минфином России (ответственным исполнителем) на Комитете, несмотря на то, что сами указанные изменения были весьма существенны (например, из данной госпрограммы была исключена цель "повышение эффективности функционирования финансового рынка (в том числе фондового рынка, банковской и страховой сферы, системы формирования и инвестирования пенсионных накоплений, создание международного финансового центра) в целях роста конкурентоспособности национальной экономики".

Сохранение подобной практики отсутствия совместного рассмотрения проектов государственных программ Российской Федерации без участия и обсуждения с ответственными комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представляется крайне непродуктивной.

В Заключении Счетной палаты отмечен и такой важнейший недостаток как несоответствие целей, задач и целевых показателей, предусмотренных Государственной программой "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", и иными документами стратегического планирования, в том числе в отношении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года. Исходя из этого, необходимый уровень взаимной обусловленности и соответствия между документами стратегического планирования до сих пор не обеспечен.

Вследствие этого, Комитет считает необходимым рекомендовать Минфину России обеспечить заблаговременное направление материалов и проведение обсуждений как при подготовке изменений и дополнений в весь комплекс документов Государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", так и подведении итогов о результатах ее реализации за соответствующий финансовый год.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку рекомендует принятие проекта федерального закона N 514334-7 "Об исполнении федерального бюджета за 2017 год", внесенного Правительством Российской Федерации, и учет настоящего заключения при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков