Пояснительная записка к проекту федерального закона N 566916-7 "О внесении изменений в статьи 11 и 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 566916-7 "О внесении изменений в статьи 11 и 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Досье на проект федерального закона

В июле 2017 года по итогам заседания президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден паспорт приоритетного проекта "Формирование здорового образа жизни". Одной из целей проекта является снижение потребления алкогольной продукции на душу населения с 10,3 л в год в 2017 году до 8,0 литров в год к 2025 году.

Следует отметить, что за период с 2008 года по 2015 год отмечено существенное снижение оценочного показателя среднедушевого потребления алкогольной продукции в пересчете на абсолютный алкоголь, в 2008 году он составлял - 16,2 литров на душу населения в год, в 2013 году - 11,9 литров, в 2014 году - 11,6 литров, в 2015 г. - 10,5 л. При этом за последние три года на четверть снизилось количество отравлений алкоголем, а смертность от них только за один 2015 год снизилась с 7,2 до 6,5 случаев на 100 тыс. населения.

Тем не менее, даже всего 8 "целевых" литров абсолютного алкоголя в год на душу населения является критическим количеством, а потребление 10 литров на душу населения по-прежнему является по сути национальной катастрофой, которая медленно приводит к деградации всей нации и негативно влияет на состояние ее генофонда.

Поэтому, несмотря на положительную динамику, проблема алкоголизации населения остается одной из наиболее значимых проблем, поскольку до настоящего времени негативные последствия употребления алкоголя остаются фактором, угрожающим физическому, психическому и социальному здоровью населения.

По данным Роспотребнадзора, количество лиц, больных алкоголизмом, в России в 2016 году превысило отметку в 5 000 000 человек или 3,4% от всего населения. При этом на учете стоит всего 1,7% больных алкоголизмом.

Вред алкоголизации нации очевиден:

- по данным экспертов, в России злоупотребление алкоголем приводит к преждевременной, предотвратимой смерти около полумиллиона человек ежегодно, будучи причиной смертности около 30% мужчин и 15% женщин;

- 1/3 всех психических заболеваний связаны с алкоголизмом;

- 90% детей с психическими расстройствами рождается от пьющих родителей;

- почти 100% осужденных за хулиганство совершили проступки в пьяном виде;

- хроническая алкогольная интоксикация сокращает жизнь в среднем на 20 лет.

По данным Всемирной организации здравоохранения употребление алкоголя является одной из причин как минимум семи видов рака.

Кроме того, рост алкоголизма и преступности в России тесно связаны. По данным МВД РФ в России за последние пять лет число преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, выросло вдвое. Если в 2011 году в состоянии алкогольного опьянения совершалось каждое пятое преступление (20%), то к 2017 году - почти каждое третье (37%).

Очевидно, что сокращение употребления алкоголя является важной и актуальной задачей государства в целях сбережения и развития нации.

В целях реализации приоритетного проекта "Формирование здорового образа жизни" был разработан проект Стратегии формирования здорового образа жизни населения, профилактики и контроля неинфекционных заболеваний на период до 2025 года.

В проекте Стратегии отмечено, что в Российской Федерации недостаточно предпринимаемых мер, направленных на снижение употребления алкоголя, в том числе на осуществление политики ценообразования на алкогольную продукцию и снижение доступности алкогольной продукции.

При этом особое внимание уделяется доступности информации об алкоголе для детей и подростков, а также недостаточном уровне профилактической работе о вреде употребления алкоголя. По приведенным в проекте Стратегии данным распространенность потребления алкоголя среди детей и подростков в возрасте 10-14 лет составляет 1,6 случаев, а в возрасте 15-17 лет - 16,7 случаев на 1000 детей.

В целях снижения алкоголизации населения в целом, и подростковой алкоголизации в том числе, в качестве одного из мероприятий по снижению употребления алкогольной продукции населением предлагается законодательно закрепить обязанность размещения на этикетках бутылок для спиртных напитков информации о вреде ее пагубного употребления.

На сегодняшний день действующая редакция статьи 11 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" закрепляет, что алкогольная продукция, находящаяся в розничной продаже на территории Российской Федерации, сопровождается информацией на русском языке, которая должна, в том числе, содержать сведения о вреде употребления алкогольной продукции для здоровья. Указанная норма была введена в 2011 году. Порядок доведения указанной информации до потребителей должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Однако в настоящее время такой порядок Правительством не утвержден, так же как и не принят Федеральный закон "Технический регламент на алкогольную продукцию".

Не содержится требований к предупредительной надписи и порядку доведения информации о вреде употребления алкогольной продукции до потребителя ни в ГОСТ Р 51074-2003 "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования", ни в Техническом регламенте Таможенного союза TP ТС 022/2011 "Пищевая продукция в части ее маркировки".

Единственное требование относительно информации о вреде алкогольной продукции закреплено в части 3 статьи 21 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", согласно которой реклама алкогольной продукции в каждом случае должна сопровождаться предупреждением о вреде ее чрезмерного потребления, причем такому предупреждению должно быть отведено не менее чем десять процентов рекламной площади (пространства).

Очевидно, что данная норма не имеет никакого отношения к порядку доведения информации о конкретной алкогольной продукции, находящейся в розничной торговле, до потребителя.

Таким образом, на сегодняшний день каждый производитель алкогольной продукции самостоятельно определяет для себя содержание и порядок размещения информации о вреде употребления алкогольной продукции для здоровья.

В тоже время следует отметить, что предупредительные надписи (к которым относится информация о вреде употребления алкогольной продукции) имеют мощный профилактический эффект, в связи с чем четкое и единообразное установление порядка нанесения таких надписей на потребительскую тару будет являться одной из действенных мер реализации государственной политики по формированию здорового образа жизни и снижению употребления алкогольной продукции.

Эффективность воздействия предупредительных надписей наглядно продемонстрировали Федеральный закон от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" и Федеральный закон от 22.12.2008 N 268-ФЗ "Технический регламент на табачную продукцию".

Указанными федеральными законами предусмотрено размещение на потребительской таре табачных изделий предупредительных надписей, сопровождающихся рисунками (в том числе пиктограммами), утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Данным органом утверждены явно неприятные, отталкивающие рисунки, наглядно демонстрирующие возможные последствия курения.

Применяемый для табачных изделий вид предупредительной надписи имеет множество противников, доказывающих неэффективность такой меры. Однако следует отметить, что более 40 стран мира используют "устрашающие" картинки для снижения табакокурения (в том числе США, Канада, страны Евросоюза), при этом постоянно проводятся различные исследования, направленные на изучение влияния предупредительных надписей и рисунков на уровень потребления табака.

Так, еще в 2008 году Международной конфедерацией обществ потребителей был проведен опрос 400 человек в Москве и Перми, выясняя их отношение к мерам по борьбе с табаком, в том числе, к различного рода предупреждениям на пачках сигарет о вредном влиянии курения на здоровье. Неэффективность действующей в то время мелкой предупредительной надписи на пачках была отмечена большинством респондентов (89,7%), использование крупной надписи посчитали неэффективной 71,5% опрошенных. В то же время больше половины опрошенных (59,1%) полагали, что крупные цветные фотоизображения на пачках могут способствовать сокращению курения.

Проведенные учеными из США в 2016 году клинические испытания, показали, что картинки о вреде курения, размещаемые на пачках сигарет, способствуют увеличению количества попыток бросить курить.

В эксперименте, который длился четыре недели, приняли участие почти две тысячи человек, чей средний возраст составлял около 40 лет. В результате, исследователи обнаружили, что изображения оказывали большее влияние на попытки бросить курить по сравнению с текстами. Так, бросить курить попробовало 40 процентов участников из группы с картинками на пачках и 34 процента из группы с текстами. Кроме того, 5,7% курильщиков, получавших предупреждение о вреде в виде картинок, смогли перестать курить как минимум на неделю к концу эксперимента, в то время как среди тех, кто получал такое предупреждение в виде текста, этот процент составил 3,8%.

Исследователи также установили, что группа, которой на пачку приклеивались картинки, сообщала о более сильном намерении бросить курить и о негативных эмоциональных реакциях на курение, а также чаще думала о вреде курения и вела беседы об этом.

Анализ мирового опыта разработки и введения предупреждений на упаковках табачных изделий показывает, что это эффективный способ информирования курильщиков о рисках и последствиях потребления табака. Аналогичные выводы озвучены в Докладе Всемирной организации здравоохранения по вопросу табачной эпидемии 2008 года.

В связи с изложенным, авторы законопроекта считают, что необходимо детализировать порядок доведения до потребителя информации о вреде употребления алкогольной продукции для здоровья на уровне закона и ввести не только текстовую, но и графическую часть для предупредительной надписи.

Представленным законопроектом предлагается установить различный порядок доведения до потребителей информации о вреде употребления алкогольной продукции для спиртных напитков и для всех иных видов алкогольной продукции. Обязательное размещение рисунков, демонстрирующих тяжелые социальные последствия после употребления спиртного, предусматриваются только для спиртных напитков (алкогольной продукции, которая произведена с использованием этилового спирта (в том числе водка и коньяк)). При этом все требования к предупредительным надписям в отношении спиртных напитков прямо закрепляются в федеральном законе.

Для остальных видов алкогольной продукции, таких как вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино (шампанское), винные напитки, пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре, медовуха, порядок доведения информации о вреде их употребления для здоровья будет устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Следует отметить, что предложение о нанесении изображений с тяжелыми последствиями употребления алкоголя обсуждается с 2014 года. Этот подход имеет достаточно большое количество как сторонников, так и противников.

Основными аргументами "против" являются недоказанность эффективности метода и несовместимость неприятных изображений с элитными марками спиртных напитков.

Например, представители Минпромторга РФ в качестве примера приводят нашу водку "Царскую", красивую, Санкт-Петербургского розлива, с портретом Петра I, где изображение "синяков под глазами и гнилых зубов" будет неуместно.

Однако следует понимать, что у всего есть оборотная сторона медали, и даже высококачественный элитный алкоголь наносит непоправимый ущерб здоровью человека. Поэтому красивая этикета должна сопровождаться изображением не столь красивых последствий употребления спиртных напитков.

Кроме того, следует учитывать, что на потребителя воздействует любой заметный элемент упаковки, поэтому сочетание текстовой и графической части будет привлекать внимание потребителя и оказывать необходимый эффект, заставляя людей задуматься о последствиях употребления алкоголя. Особенно действенной данная мера будет для впечатлительных подростков и сомневающихся лиц.

Нанесение демотиваторов на этикетки должно наглядно показать покупателям, к каким тяжелым последствиям может привести злоупотребление спиртным.

Проектируемые изменения в статью 16 "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" также преследуют цель - максимального снижения доступности алкоголя для неограниченного круга лиц, особенно молодежи, и включают в себя:

- запрет на продажу алкоголя в зданиях, строениях, сооружениях, оборудованных входом со стороны дворовых территорий (на которых, как правило, размещаются детские площадки и отдыхают жители домов), за исключением торговых объектов, оборудованных отдельным входом со стороны территорий общего пользования (улиц и т.п.). Настоящая норма позволит исключить ненормальные ситуации, когда вход в торгующие алкоголем магазины расположены непосредственно у мест отдыха детей и их родителей;

- запрет на розничную торговлю спиртными напитками с выкладкой и демонстрацией спиртных напитков в торговом объекте, за исключением случая, когда информация о спиртных напитках, доводится до сведения покупателей посредством размещения в торговом зале перечня продаваемых спиртных напитков, без использования каких-либо графических изображений и рисунков, привлекающих внимание покупателя. При этом демонстрация спиртных напитков покупателю может осуществляться по его требованию после ознакомления с перечнем продаваемой продукции и с учетом подтверждения им достижения совершеннолетия. Аналогичный порядок розничной продажи табачной продукции установлен частями 4-5 статьи 19 Федерального закона "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" от 23.02.2013 N 15-ФЗ и уже доказал свою эффективность как мера, способствующая снижению потребления табака.

Введение закона в действие предусматривается с 1 июля 2019 года во избежание дополнительных расходов производителей спиртных напитков, связанных с наличием неиспользованного запаса этикеток и потребительской тары, не соответствующих вновь установленным требованиям.

Принятие законопроекта позволит обеспечить снижение потребления алкоголя путем законодательного установления предупредительных мер, направленных на формирование устойчивого снижения покупательного спроса на спиртные напитки и станет очередным шагом в направлении оздоровления нации.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 11 и 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в статьи 11 и 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Перечень
законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в статьи 11 и 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

В случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в статьи 11 и 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.