Пояснительная записка к проекту федерального закона N 600425-7 "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 600425-7 "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Настоящий проект федерального закона разработан в целях создания в Российской Федерации эффективной пенсионной системы, отвечающей принципам социальной справедливости и реализующей закрепленное в Конституции Российской Федерации положение, согласно которому Российская Федерация является социальным государством.

Настоящий проект федерального закона вводит ряд ключевых новелл в акты федерального законодательства, регулирующие пенсионное законодательство, направленных на всестороннюю защиту прав и законных интересов граждан Российской Федерации по получению гарантированного государством пенсионного обеспечения на достойном уровне.

Представляется, что реформирование пенсионной системы последних лет не привело к главной цели, которую преследовали авторы концепции - повышению уровня обеспеченности граждан по получению пенсионного обеспечения. Напротив, прозрачность расчета размера пенсий ввиду внедрения "бальной" пенсионной системы значительно снизилась, а доступность возможности получения пенсий в соответствии с действующим законодательством год от года снижается, становясь всё более затруднительной. Кроме того, свою несостоятельность показала и введенная накопительная часть пенсионной системы, результатом внедрения которой стало ежегодное замораживание средств накопительных пенсий и предельно непрозрачная система расчетов пенсионных выплат. Одновременно с этим за последние годы были введены ряд мер, которые напрямую существенно снизили гарантии граждан на получение пенсий. Речь идет, прежде всего, об отмене индексации пенсий для граждан, имеющих право на получение пенсии и осуществляющих при этом трудовую деятельность, равно как и о снижении её индексации для граждан, имеющих право на получение пенсии и не осуществляющих трудовую деятельность.

Все указанные меры на сегодняшний день привели к тому, что открытость, эффективность, понятность и предсказуемость пенсионной системы в настоящий момент находятся на критически низком уровне. Результатом такой системы в настоящий момент является то, что ни граждане, ни даже специалисты не понимают принципы и методики формирования размера получаемых пенсий, не могут оценить эффективность действующей системы и справедливость начисленного размера пенсий.

Настоящий проект федерального закона направлен на решение ключевых проблем пенсионной системы в Российской Федерации. Представляется, что первичными мерами по преодолению кризиса пенсионной системы в нашей стране должны стать следующие новеллы, вводимые настоящим проектом федерального закона:

1) Реформирование системы определения размера назначаемой страховой пенсии: отказ от введенных ранее индивидуальных пенсионных коэффициентов и системы начисления пенсионных баллов, показавшей свою непрозрачность и неэффективность. В рамках представленного проекта федерального закона предлагается реализовать наиболее понятный, открытый и простой способ определения размера пенсионных накоплений, формула расчета которого главным образом учитывает общий трудовой стаж гражданина (минимальный трудовой стаж, устанавливаемы настоящим законопроектом для назначения пенсии составляет 5 лет), возраст лица (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), а также заработную плату, получаемую гражданином в период осуществления им трудовой деятельности.

Кроме того, настоящий проект федерального закона устанавливает широкий круг лиц, которые имеют право на назначение пенсии до вышеуказанного возраста, достижение которого является одним из условий назначения стразовой пенсии. Страховая пенсия по старости назначается ранее достижения такого возраста следующим лицам:

1) мужчинам по достижении возраста 50 лет и женщинам по достижении возраста 45 лет, если они проработали соответственно не менее 10 лет и 7 лет 6 месяцев на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах и имеют страховой стаж соответственно не менее 20 и 15 лет.

В случае, если указанные лица проработали на перечисленных работах не менее половины установленного выше срока и имеют требуемую продолжительность страхового стажа, страховая пенсия им назначается с уменьшением возраста, установленного статьей 8 настоящего Федерального закона, на один год за каждый полный год такой работы - мужчинам и женщинам;

2) мужчинам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали на работах с тяжелыми условиями труда соответственно не менее 12 лет 6 месяцев и 10 лет и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет.

В случае, если указанные лица проработали на перечисленных работах не менее половины установленного срока и имеют требуемую продолжительность страхового стажа, страховая пенсия им назначается с уменьшением возраста, предусмотренного статьей 7 настоящего Федерального закона, на один год за каждые 2 года и 6 месяцев такой работы мужчинам и за каждые 2 года такой работы женщинам;

3) женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали в качестве трактористов-машинистов в сельском хозяйстве, других отраслях экономики, а также в качестве машинистов строительных, дорожных и погрузочно-разгрузочных машин не менее 15 лет и имеют страховой стаж не менее 20 лет;

4) женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали не менее 20 лет в текстильной промышленности на работах с повышенной интенсивностью и тяжестью;

5) мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали соответственно не менее 12 лет 6 месяцев и 10 лет в качестве рабочих локомотивных бригад и работников отдельных категорий, непосредственно осуществляющих организацию перевозок и обеспечивающих безопасность движения на железнодорожном транспорте и метрополитене, а также в качестве водителей грузовых автомобилей непосредственно в технологическом процессе на шахтах, разрезах, в рудниках или рудных карьерах на вывозе угля, сланца, руды, породы и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

6) мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали соответственно не менее 12 лет 6 месяцев и 10 лет в экспедициях, партиях, отрядах, на участках и в бригадах непосредственно на полевых геолого-разведочных, поисковых, топографогеодезических, геофизических, гидрографических, гидрологических, лесоустроительных и изыскательских работах и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

7) мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали соответственно не менее 12 лет 6 месяцев и 10 лет в качестве рабочих, мастеров (в том числе старших) непосредственно на лесозаготовках и лесосплаве, включая обслуживание механизмов и оборудования, и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

8) мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали соответственно не менее 20 и 15 лет в качестве механизаторов (докеров-механизаторов) комплексных бригад на погрузочно-разгрузочных работах в портах и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет:

9) мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали соответственно не менее 12 лет 6 месяцев и 10 лет в плавсоставе на судах морского, речного флота и флота рыбной промышленности (за исключением портовых судов, постоянно работающих в акватории порта, служебно-вспомогательных и разъездных судов, судов пригородного и внутригородского сообщения) и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

10) мужчинам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали в качестве водителей автобусов, троллейбусов, трамваев на регулярных городских пассажирских маршрутах соответственно не менее 20 и 15 лет и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

11) лицам, непосредственно занятым полный рабочий день на подземных и открытых горных работах (включая личный состав горноспасательных частей) по добыче угля, сланца, руды и других полезных ископаемых и на строительстве шахт и рудников, независимо от возраста, если они работали на указанных работах не менее 25 лет, а работникам ведущих профессий - горнорабочим очистного забоя, проходчикам, забойщикам на отбойных молотках, машинистам горных выемочных машин, если они проработали на таких работах не менее 20 лет;

12) мужчинам и женщинам, проработавшим соответственно не менее 25 и 20 лет на судах морского флота рыбной промышленности на работах по добыче, обработке рыбы и морепродуктов, приему готовой продукции на промысле (независимо от характера выполняемой работы), а также на отдельных видах судов морского, речного флота и флота рыбной промышленности;

13) мужчинам, проработавшим не менее 25 лет, и женщинам, проработавшим не менее 20 лет в летном составе гражданской авиации, а при оставлении летной работы по состоянию здоровья - мужчинам, проработавшим не менее 20 лет, и женщинам, проработавшим не менее 15 лет в указанном составе гражданской авиации;

14) мужчинам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали на работах по непосредственному управлению полетами воздушных судов гражданской авиации соответственно не менее 12 лет 6 месяцев и не менее 10 лет и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

15) мужчинам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали в инженерно-техническом составе на работах по непосредственному обслуживанию воздушных судов гражданской авиации соответственно не менее 20 и 15 лет и имеют страховой стаж в гражданской авиации соответственно не менее 25 и 20 лет;

16) лицам, проработавшим не менее 15 лет в качестве спасателей в профессиональных аварийно-спасательных службах, профессиональных аварийно-спасательных формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и участвовавшим в ликвидации чрезвычайных ситуаций, по достижении возраста 40 лет либо независимо от возраста;

17) мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они были заняты на работах с осужденными в качестве рабочих и служащих учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, соответственно не менее 15 и 10 лет и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

18) мужчинам и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали не менее 25 лет на должностях Государственной противопожарной службы (пожарной охраны, противопожарных и аварийно-спасательных служб) Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

19) лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, независимо от их возраста;

20) лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения не менее 25 лет в сельской местности и поселках городского типа и не менее 30 лет в городах, сельской местности и поселках городского типа либо только в городах, независимо от их возраста;

21) лицам, осуществлявшим творческую деятельность на сцене в театрах или театрально-зрелищных организациях (в зависимости от характера такой деятельности) не менее 15 - 30 лет и достигшим возраста 50 - 55 лет либо независимо от возраста.

22) независимо от возраста мужчинам и женщинам, проработавшим соответственно не менее 25 и не менее 20 лет в летно-испытательном составе, непосредственно занятым в летных испытаниях (исследованиях) опытной и серийной авиационной, аэрокосмической, воздухоплавательной и парашютно-десантной техники, а при оставлении летной работы по состоянию здоровья мужчинам и женщинам, проработавшим соответственно не менее 20 и не менее 15 лет в летно-испытательном составе на указанных работах.

Кроме того, страховая пенсия по старости назначается ранее достижения вышеуказанного возраста (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин) также следующим гражданам:

1) женщинам, родившим пять и более детей и воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж не менее 15 лет; одному из родителей инвалидов с детства, воспитавшему их до достижения ими возраста 8 лет: мужчинам по достижении возраста 55 лет, женщинам по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж соответственно не менее 20 и 15 лет; опекунам инвалидов с детства или лицам, являвшимся опекунами инвалидов с детства, воспитавшим их до достижения ими возраста 8 лет, страховая пенсия по старости назначается с уменьшением возраста, предусмотренного статьей 8 настоящего Федерального закона, на один год за каждые один год и шесть месяцев опеки, но не более чем на пять лет в общей сложности, если они имеют страховой стаж не менее 20 и 15 лет соответственно мужчины и женщины;

2) женщинам, родившим двух и более детей, по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж не менее 20 лет и проработали не менее 12 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 17 календарных лет в приравненных к ним местностях;

3) инвалидам вследствие военной травмы: мужчинам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет;

4) инвалидам по зрению, имеющим I группу инвалидности: мужчинам по достижении возраста 50 лет и женщинам по достижении возраста 40 лет, если они имеют страховой стаж соответственно не менее 15 и 10 лет;

5) гражданам, больным гипофизарным нанизмом (лилипутам), и диспропорциональным карликам: мужчинам по достижении возраста 45 лет и женщинам по достижении возраста 40 лет, если они имеют страховой стаж соответственно не менее 20 и 15 лет;

6) мужчинам по достижении возраста 55 лет и женщинам по достижении возраста 50 лет, если они проработали не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имеют страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет.

Гражданам, работавшим как в районах Крайнего Севера, так и в приравненных к ним местностях, страховая пенсия устанавливается за 15 календарных лет работы на Крайнем Севере. При этом каждый календарный год работы в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, считается за девять месяцев работы в районах Крайнего Севера.

Гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера не менее 7 лет 6 месяцев, страховая пенсия назначается с уменьшением возраста, установленного статьей 8 настоящего Федерального закона, на четыре месяца за каждый полный календарный год работы в этих районах. При работе в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, а также в этих местностях и районах Крайнего Севера применяется положение абзаца второго настоящего подпункта;

7) мужчинам по достижении возраста 50 лет, женщинам по достижении возраста 45 лет, постоянно проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, проработавшим соответственно не менее 25 и 20 лет в качестве оленеводов, рыбаков, охотников-промысловиков.

Таким образом, настоящим законопроектом устанавливается справедливая и понятная система формирования размера назначаемой трудовой пенсии в зависимости от возраста гражданина, его трудовых заслуг и квалификации, отраженной в назначенном гражданину размере заработной платы.

2) Второй ключевой новеллой настоящего проекта федерального закона является исключение обязательной части накопительной пенсии в рамках уплачиваемых обязательных страховых пенсионных взносов в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и возможность формирования накопительной пенсии исключительно на добровольных началах сверх уплачиваемых страховых пенсионных взносов в порядке, установленном Федеральным законом N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".

В связи с изложенным предлагается введение новой законодательной дефиниции понятия "накопительная пенсия", равно как и внесения корреспондирующих изменений во все нормативные правовые акты, касающиеся данного предмета регулирования:

"накопительная пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости, исчисленная исходя из суммы средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица или на пенсионном счете накопительной пенсии застрахованного лица, по состоянию на день назначения накопительной пенсии и сформированная в рамках добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию, порядок которого определяется в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".

3) Еще одной мерой, направленной на реализацию принципов социальной справедливости, является новелла о признании утратившей силу нормы об отмене индексации пенсий для граждан, имеющих право на получение пенсии и осуществляющих при этом трудовую деятельность, равно как и о признании утратившей силу нормы о снижении её индексации для граждан, имеющих право на получение пенсии и не осуществляющих трудовую деятельность. Одновременно с этим проектом настоящего федерального установлены значения фиксированных размеров каждого из видов страховой пенсии с учётом официального уровня инфляции. Таким образом, законопроектом инкорпорированы нормы, восстанавливающие социальную справедливость в вопросе индексации страховых пенсий.

4) Кроме того настоящим проектом федерального закона устанавливается запрет на повышение закрепленного возраста, достижение которого необходимо для назначения страховой пенсии. Так, настоящий проект федерального закона устанавливает норму, согласно которой не допускается повышение возраста, установленного настоящим проектом федерального закона, до 1 января 2030 года (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин).

5) Также настоящим проектом федерального закона регулируется важнейшая проблема, связанная с суммами предельного взыскания со страховых пенсий. Действующей редакцией Федерального закона "Об исполнительном производстве" установлено, что при исполнении исполнительного документа (нескольких исполнительных документов) с должника-гражданина может быть удержано не более пятидесяти процентов заработной платы и иных доходов.

Настоящим проектом федерального закона устанавливается, что с выплачиваемых страховых пенсий может быть удержано не более 20 процентов, а в установленных законодательством Российской Федерации случаях не более 70 процентов страховой пенсии. Одновременно с этим также устанавливается, что удержания на основании решений органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, производятся в размере, не превышающем 10 процентов страховой пенсии.

При этом в указанных случаях удержания суммы страховых пенсий (за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаях, при которых удержание составляет не более 70 процентов страховой пенсии) не допускается удержание суммы страховой пенсии, снижающее уровень доходов гражданина ниже установленной величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации.

6) Также настоящим проектом федерального закона регулируется вопрос учета отдельных периодов в страховой пенсионных стаж. В частности, законопроектом предлагается инкорпорировать в пенсионное законодательство меры, направленные на поддержку института семьи и на оказание поддержки молодежи в части стимулирования ими получения образования.

В частности, в периоды страхового стажа предлагается включить:

1) период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста трех лет, но не более двенадцати лет в общей сложности;

2) период получения среднего профессионального образования и высшего образования по очной форме обучения граждан, обучавшихся и окончивших государственные или муниципальные образовательные организации.

Одновременно с реализацией указанных мер в целях финансового обеспечения возможных дополнительных расходов федерального бюджета и увеличения объема пенсионных отчислений как с физических, так и с юридических лиц в связи с принятием настоящего проекта федерального закона, устанавливаются следующие новеллы:

1) Принимаемым в соответствии с настоящим проектом федерального закона законопроектом "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации" отменяется установленная в настоящее время система регрессивных тарифов страховых пенсионных взносов, действующая в настоящий момент в Российской Федерации. Так, в настоящий момент при превышении определенного размера заработной платы (около 750.000 рублей в год) размер отчислений в Пенсионный фонд России сокращается с 22% до 10%, а отчисления в Фонд социального страхования прекращаются вообще.

Реализуемые настоящим проектом федерального закона меры позволят увеличить ежегодный объем поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 600 млрд, руб. (в ценах 2016 года), в Фонд Социального Страхования Российской Федерации - в размере 90 млрд. руб. (в ценах 2016 года).

Кроме того, принятие указанной меры будет способствовать ограничению порочной практики установления сверхдоходов топ-менеджеров, в том числе государственных компаний, а также способствовать снижению уровня социального неравенства в Российской Федерации.

2) Вышеуказанным проектом федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации" также вводится норма, направленная на борьбу с привлечением нелегального труда со стороны работодателей.

По оценкам Счетной палаты, общий объем налоговых преференций для российского бизнеса ежегодно составляет 9,5 триллионов рублей. В отношении ряда компаний в соответствии с законодательством Российской Федерации специальный налоговый режим введен до 2095 года.

При этом, по данным Росстата в настоящий момент количество неофициально занятых граждан достигает 15 миллионов человек, а теневой фонд оплаты труда достигает 10 триллионов рублей, то есть половину от официального фонда оплаты труда. При этом само пространство теневой занятости ежегодно расширяется. По оценкам специалистов Академии труда после 2000 года оно выросло более чем вдвое.

В результате:

- региональные и муниципальные бюджеты ежегодно недополучают 1,3 триллиона рублей в качестве НДФЛ;

- Пенсионный фонд, Фонд ОМС и Фонд социального страхования ежегодно недополучают 3 триллиона рублей;

В этой связи представляется разумным и справедливым отменить налоговые льготы в отношении бизнеса, привлекающего неофициальный труд либо прибегающего к серым зарплатным схемам.

С тем, чтобы данное правило использовалось разумно, предлагается:

- вводить его в отношении налогоплательщиков, уклоняющихся от полноценной уплаты страховых взносов в отношении более чем десяти процентов от общего числа нанятых им работников или более чем ста работников;

- ограничить срок моратория на применение специального налогового режима одним календарным годом.

Принятие указанной меры будет способствовать легализация труда и повышению доходной части как бюджетов субъектов Российской Федерации, так и внебюджетных фондов, а также полноценной реализации права на пенсионное обеспечение.

3) Кроме указанных мер, настоящий проект федерального закона вводит новеллу, также направленную на борьбу с нелегальной занятостью. В частности, предлагается установить запрет по участию в государственных закупках в соответствии с законодательством Российской Федерации для организаций, в отношении которых в течение календарного года, предшествующего дате принятия решения о закупке был установлен факт уклонения от полноценной уплаты страховых взносов в отношении более чем десяти процентов от общего числа нанятых им работников или более чем ста работников.

Реализация указанной нормы будет способствовать легализации труда в нашей стране, равно как и повышению доходной части как бюджетов субъектов Российской Федерации, так и внебюджетных фондов.

Таким образом, вводимые настоящим проектом федерального закона ключевые новеллы в сфере регулирования пенсионного законодательства направлены на всестороннюю защиту прав и законных интересов граждан Российской Федерации по получению гарантированного государством пенсионного обеспечения на достойном уровне. Принятие настоящего проекта федерального закона позволит создать в Российской Федерации эффективную пенсионную систему, отвечающую принципам социальной справедливости и реализующую закрепленное в Конституции Российской Федерации положение, согласно которому Российская Федерация является социальным государством. В конечном счете реализация положений настоящего проекта федерального закона приведет к достижению главной стратегической задачи, стоящей перед нашей страной - сбережению и преумножению народа России.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации" не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета.

Возможные дополнительные расходы из средств федерального бюджета, возникшие в результате приятия настоящего закона, будут компенсированы за счет мер, предусмотренных проектом Федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О страховой пенсионной системе в Российской Федерации" не потребует внесения изменений в иные федеральные законы.