Пояснительная записка к проекту федерального закона N 608427-7 "О внесении изменения в статью 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 608427-7 "О внесении изменения в статью 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Право на обжалование является одним из важнейших прав, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Жалоба представляет собой одну из форм обращений граждан, заключающуюся в просьбе гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Особой категорией являются жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, которые служат механизмом обеспечения дополнительной гарантии обоснованного и правомерного привлечения к административной ответственности, применения административного наказания, а также механизмом защиты прав граждан в ходе административного производства.

Право на обжалование и порядок обжалования закреплены в главе 30 КоАП РФ. Указанная глава устанавливает круг лиц, имеющих право на обжалование, перечень органов и должностных лиц, которым подаются жалобы, сроки подачи и рассмотрения жалоб, а также порядок рассмотрения жалоб. Однако действующая редакция КоАП РФ не устанавливает (в отличие, например, от ГПК РФ) порядок направления жалобы в компетентные органы.

С одной стороны, это обусловлено широким кругом органов, уполномоченных рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях и наличием собственного порядка приема жалоб, закрепленного в ведомственных инструкциях.

С другой стороны, отсутствие единого установленного порядка направления жалоб приводит к ряду негативных последствий. Во-первых, в настоящее время действует большое количество конкурирующих между собой норм, устанавливающих порядок направления жалоб, что приводит к многочисленным ошибкам в правоприменительной практике и формированию "своего" порядка в каждом компетентном органе.

Во-вторых, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие порядок обжалования, зачастую не соответствуют федеральным нормам.

В-третьих, отсутствие единого четко установленного для всех порядка направления жалобы на постановление по делу об административном правонарушении служит причиной отказа приема жалоб граждан, что в итоге приводит к нарушению сроков на обжалование и исключает возможность реализации права граждан на обжалование.

Следует понимать, что действующее законодательство всегда должно соответствовать социально-экономическим реалиям, в противном случае закон не сможет выполнять роль эффективного регулятора общественных отношений.

В последнее время в связи с развитием технологий возросла роль электронного документооборота. Постепенно и неуклонно во все сферы нашей жизни проникают новые цифровые технологии, оказывая значительное влияние на развитие общественных отношений.

Цифровизация как основной тренд сегодняшнего дня побуждает нас серьезно корректировать деятельность устоявшихся государственных институтов.

Использование информационно-телекоммуникационных технологий, уже имеющихся и функционирующих электронных сервисов, информационных систем, порталов государственных и муниципальных услуг должно осуществляться в целях упрощения реализации прав граждан.

Однако административное законодательство, устанавливая возможность применять цифровые технологии для привлечения граждан к административной ответственности и направления им постановлений по делам об административных правонарушениях, не предусматривает для граждан равной возможности обжалования таких постановлений посредством направления жалобы в электронном виде.

Поскольку статья 30.2 КоАП РФ прямо не предусматривает возможность подачи жалоб на состоявшиеся по делу об административном правонарушении акты в электронном виде, Верховный суд Российской Федерации сформулировал следующую правовую позицию: по смыслу положений, закрепленных в главе 30 КоАП РФ, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подлежит подаче на бумажном носителе.

Указанная правовая позиция вступает в прямое противоречие, например с Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации к приказу МВД России (утверждена Приказом МВД РФ от 12.09.2013 N 707). Согласно преамбуле указанного приказа, данная Инструкция определяет сроки и последовательность действий при рассмотрении обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Данный закон в п. 1 ст. 4 закрепляет, что обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Таким образом, жалоба является разновидностью обращения, следовательно, Инструкция распространяет свое действие и на жалобы как вид обращений граждан.

Далее, пунктом 27.1 Инструкции регламентируется, что к рассмотрению принимаются обращения, направленные, в том числе посредством официальных сайтов.

Однако, учитывая изложенную выше позицию Верховного суда РФ, органы МВД России отказывают в принятии жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, поданных посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" без усиленной квалифицированной цифровой подписи. Основной аргумент - отсутствие возможности установить личность заявителя, что противоречит ч.ч. 1, 1.1. ст. 30.1 КоАП РФ. При этом Инструкция устанавливает исчерпывающий перечень информации, которую в обязательном порядке должно содержать интернет-обращение: фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии) гражданина и адрес электронной почты, если ответ или уведомление должны быть направлены в форме электронного документа, или почтовый адрес, если ответ или уведомление должны быть направлены в письменной форме. Требование о необходимости наличия какой-либо цифровой подписи отсутствует.

Анализ всех вышеуказанных норм в их взаимосвязи позволяет сделать ряд выводов: во-первых, четко прослеживает внутреннее противоречие во всех вышеуказанных документах, поскольку у законодателя и правоприменителя отсутствует единое понимание относительно правовой природы административной жалобы как разновидности обращения граждан, в законе отсутствует указание на специальный статус такой жалобы, требующий иного порядка ее направления, отсутствует специальный порядок направления жалобы на постановление об административном правонарушении; во-вторых, такое внутреннее противоречие приводит к коллизии правовых норм, и, соответственно, к их неверному применению; в, третьих, такая нечеткая законодательная конструкция существенно затрудняет реализацию прав граждан и приводит к реальной возможности их нарушения.

Авторы законопроекта полагают, что требуется законодательное урегулирование вопроса о порядке подачи жалобы на постановление об административном правонарушении, в том числе в форме электронного документа.

Законопроектом предлагается установить, что жалоба может быть подана двумя способами - на бумажном носителе и в форме электронного документа. При этом уточняются способы подачи жалобы. Так, жалоба на бумажном носителе может быть подана лично либо по почте заказным почтовым отправлением. Заказное почтовое отправление является устоявшимися в КоАП РФ способом информирования, в том числе посредством такого отправления направляются копии постановления по делу об административном правонарушении лицу, в отношении которого вынесено такое постановление. Целесообразно установить аналогичный способ почтового отправления и для жалобы на полученное постановление.

Что касается жалобы в форме электронного документа, то в законопроекте предлагается установить два способа. Первый способ предполагает использование усиленной квалифицированной цифровой подписи, если жалоба направления на электронную почту компетентного органа или посредством заполнения формы на официальном сайте такого органа. Второй способ "электронного обжалования" - это направление жалобы с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг в форме электронного документа, подписанного простой электронной подписью, при условии регистрации лица, подающего жалобу, в единой системе идентификации и аутентификации. Следует отметить, что регистрация лица в ЕСИА предполагает обязательное установление и подтверждение его личности, что обеспечивает санкционированный доступ к порталу государственных и муниципальных услуг надлежащих лиц и соответствует требованиям ч.ч. 1, 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ.

Предлагаемый подход позволит унифицировать порядок подачи жалоб на постановления об административных правонарушениях, что упростит порядок направления таких жалоб для граждан, облегчит работу правоприменительных органов и обеспечит возможность соблюдения прав граждан на обжалование.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Принятие Федерального закона "О внесении изменения в статью 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, а также каких-либо иных изменений финансовых обязательств Российской Федерации.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

В случае принятия федерального закона "О внесении изменения в статью 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.