Пояснительная записка к проекту федерального закона N 627523-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере пенсионного страхования (в части исчисления страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 627523-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в сфере пенсионного страхования (в части исчисления страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию)"

Досье на проект федерального закона

В проекте федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части исчисления страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию)" предлагается в федеральных законах, указанных в статьях 1-3 законопроекта, исключить с 1 января 2020 года нормы, устанавливающие ограничение предельной величиной базы для исчисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в целях установления равных обязанностей застрахованных лиц при уплате страховых взносов всеми категориям налогоплательщиков по установленным тарифам страховых взносов.

Необходимо отметить, что в период с 1 января 1991 года по 31 декабря 2001 года в соответствии с законодательством по пенсионному страхованию уплата страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее сокращенно - ПФР) производилась по установленным тарифам со всех выплат и вознаграждений работников без ограничения облагаемой базы понижающими тарифами и нормативами, снижающими облагаемую базу.

Порядок исчисления страховых взносов в ПФР со всего заработка работающих граждан по принципу "богатые должны помогать бедным", кстати, действующий во многих развитых странах, позволил ПФР в этот сложный в политическом и экономическом отношении период 1991 - 2001 годов обеспечить выплату трудовых пенсий в полном объеме по всей стране за счет мобилизации доходов в ПФР без всякой поддержки из федерального бюджета, а в период с 1997 года по 2001 год добиться формирования профицитного бюджета ПФР и создать резерв в размере месячного объема на финансирование выплаты пенсий.

Федеральным законом N 167-ФЗ от 15.12.2001 "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" с 01.01.2002 года впервые была введена регрессивная шкала пониженных тарифов при исчислении страховых взносов для финансирования страховой части трудовой пенсии и накопительной части трудовой пенсии с облагаемой базы оплаты труда застрахованных лиц по четырем диапазонам заработка: до 100 тыс. рублей; от 100 001 рубля до 300 тыс. рублей; от 300 001 рубля до 600,0 тыс. рублей; и свыше 600 001 рубля.

Затем в ходе передачи администрирования сбора страховых взносов для обязательного пенсионного медицинского страхования из налоговой системы органам ПФР был принят Федеральный законом от 24.07.2009 N 212-Ф3 "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования", который с 01.01.2010 года ввел новый порядок исчисления страховых взносов с учетом предельной величины облагаемой базы (выплат и вознаграждений), составлявшей 415 тысяч рублей в год, свыше которой исчисление страховых взносов производилось по пониженному тарифу 10 процентов.

Начиная с 2005 года бюджет ПФР стал формироваться с дефицитом страховых средств, который до настоящего времени покрывается за счет трансферта из федерального бюджета. Объем дефицита средств на обязательное пенсионное страхование в бюджете ПФР в 2005 году составлял 256 млрд. рублей, а в 2019 году в соответствии с расчетами к утвержденному трехлетнему бюджету ПФР на период 2017 - 2019 годов прогнозировался трансферт из федерального бюджета на обязательное пенсионное страхование на сумму 955 млрд. рублей. После принятия Федерального закона от 3 октября 2018 года N 350-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий" и дополнительных федеральных законов в этой сфере по данным Минфина России и в 2019 году прогнозируется дефицит бюджета ПФР на сумму более 500 млрд. рублей.

Эксперты отмечают, что многолетний дефицит бюджета ПФР был вызван принятием следующих законодательных решений в попытке ввести накопительную пенсионную систему с целью создания рынка длинных и дешевых кредитных ресурсов для финансирования организаций реального сектора и подъема экономики страны за счет пенсионных накоплений при их инвестировании в экономику:

- об уменьшении с 01.01.2005 года ставки единого социального налога (ЕСН), а затем тарифа страховых взносов до 20-22 процентов;

- о снижении страховых доходов с 01.01.2002 года из-за введения регрессивной шкалы ставки_ЕСН;

- о введении обязательной накопительной пенсионной системы;

- о введении с 01.01.2010 года предельной величины базы (выплат и вознаграждений) корректируемой с учетом законодательно утвержденных коэффициентов.

Большое влияние, кроме международных санкций, на причины хронического появления дефицита с 2008 года в федеральном бюджете и с 2005 года в бюджете ПФР также оказали:

- тотальное сокращение за 25 лет количества предприятий и организаций в реальном секторе экономики;

- уменьшение фактической численности плательщиков страховых взносов в социальные внебюджетный фонды из-за ухода более 20 млн. работников на работу в серую либо в теневую сферы экономики;

- сокращение объемов кредитования организаций реального сектора экономики доступными и более дешевыми кредитами финансово-банковскими структурами страны;

- коррупция и перенос центра тяжести оборота финансовых средств, в том числе выделяемых для финансирования промышленных и оборонных программ, в финансово-спекулятивную сферу как более выгодную для вложения и получения быстрой прибыли.

В соответствии с актуарными расчетами экспертов ПФР в случае исключения предельной величины базы при исчислении страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию общая сумма необлагаемой части базы может составить более 3 019 млрд. рублей.

Общая расчетная сумма страховых взносов, которые можно было дополнительно уплатить в бюджет ПФР в размере 12 процентов с этой необлагаемой базы - 3 019 млрд. рублей, в 2019 году составила бы более 362,28 млрд. руб., а в 2020 году - свыше 400 млрд. рублей.

Реализация законопроекта позволит в течение трех лет преодолеть дефицит средств на обязательное пенсионное страхование в бюджете ПФР, прогнозируемый в 2020 году в сумме свыше 1 100,5 млрд. рублей, на 2021 год - в сумме 939,9 млрд. рублей, а также не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета на перечисление страховых взносов за федеральных государственных гражданских служащих, годовая оплата труда которых превысит 1 270 тысяч рублей, так как у них при этом просто снизится сумма фактической оплаты труда.

Ввиду нестабильности рынка энергоносителей и продолжающегося кризиса в мировой экономике, становится крайне опасным продолжать ориентироваться при финансировании дефицита ПФР на трансферты из федерального бюджета, а точнее - из средств Фонда национального благосостояния. Эта ситуация усугубляется еще тем, что нарастают объемы внешних государственных и корпоративных долгов, сумма которых в 2018 году составляет более 470 млрд. долларов США.

Опасения, что отмена предельной величины базы для исчисления страховых взносов повлияет на уход в тень выплаты заработков в высокодоходных сферах (финансово-банковской, добыче и переработке нефти и газа и т.д.) излишни, так как в настоящее время в налоговой системе, и в ПФР сформированы соответствующие федеральные базы данных по учету поступления налоговых и страховых платежей по всем налогоплательщикам, а уровень контроля за их уплатой намного выше, чем был в 2001 году до введения регрессивной шкалы единого социального налога.

Изложенная в Заключении Правительства Российской Федерации от 10.04.2017 г. N 2390-П12 по законопроекту N 147595-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации" по вопросу отмены предельной величины базы при исчислении страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию ссылка на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2007 г. N 4-П некорректна, так как оно принято по результатам рассмотрения жалобы истицы о несогласии с правомерностью внесения в Федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации" нормы об установлении максимального размера пособия по беременности и родам, и данный Суд не рассматривал вопросы исчисления страховых пенсии и принципы формирования страховой части бюджета ПФР.

Аргументы, изложенные в данном Заключении о том, что установление предельной величины базы для исчисления страховых взносов основано на страховых принципах системы обязательного социального страхования и связано с необходимостью достижения эквивалентности исчисляемого размера страхового обеспечения страховой пенсии уплаченным страховым взносам, не имеют отношения к изложенным в статье 5 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования в Российской Федерации" основным принципам:

а) устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования; Данный принцип означает, что общий объем расходов на выплату страховых пенсий и страховых выплат(пенсий) должен быть эквивалентен объему страховых средств (страховых взносов), имеющихся в бюджете страховой системы (в данном случае в бюджете ПФР). Здесь нет требования об обеспечении эквивалентности назначенной страховой пенсии и объема уплаченных страховых взносов застрахованным лицом. Действующий порядок расчета страховых пенсий и установленный размер пенсии к фактической выплате подтверждает данный аргумент.

б) государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

в) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения" страховщика;

Данные принципы "б" и "в" применительно к ПФР возлагают на государство обязанность в целях обеспечения государственной гарантии устанавливать законом уровень ставок страховых взносов, виды и объем выплат и вознаграждений, с которых уплачиваются страховые взносы, позволяющие мобилизовать в бюджет страхового органа (ПФР) достаточный объем средств на обеспечение выплаты пенсий 40 млн. пенсионерам в конкретном финансовом году.

Учитывая вышеизложенное, законопроект соответствует основным принципам обязательного социального страхования, так как создает условия для формирования в период с 2020 года по 2021 год бездефицитного сбалансированного бюджета ПФР и повысить средний размер страховых пенсий по старости до уровня рекомендованного МОТ коэффициента замещения (отношения среднего размера страховых пенсий к среднему заработку по стране) - 40 процентов.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления единого тарифа страховых взносов в системе обязательного пенсионного страхования)"

Конкретные расчеты по определению объемов дополнительной облагаемой базы (выплат и вознаграждений), превышающей установленную на 2020 год предельную величину базы 1 270 тыс. рублей, будут изложены в финансово-экономическом обосновании к проекту федерального закона "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части исчисления страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию)".

При расчете поступлений страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в бюджет ПФР будет учитываться прогноз Минэкономразвития России по фонду заработной платы, который может составить на 2019 год 24 208 млрд. рублей, а на 2020 год - 25 576 млрд. рублей.

Предельная величина базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование будет определяться исходя из прогнозного размера номинальной начисленной среднемесячной заработной платы в Российской Федерации на соответствующий финансовый год (2019 год - 45 639 рубля, 2020 год - 48 099 рублей, 2021 год - 51 256 рублей) с учетом применения к нему повышающих коэффициентов в 2019 году в размере 2,1, в 2020 году - 2,2, в 2021 году - 2,3.

С учетом этого предельная величина базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование составит в 2020 году - 1 270 тыс. руб., в 2021 году - 1 415 тыс. рублей.

Принятие данного федерального закона не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета для перечисления страховых взносов за федеральных государственных гражданских служащих, годовая оплата труда которых превысит 1 270 тысяч рублей, так как при этом просто снизится сумма фактической оплаты их труда.

По данным Пенсионного фонда Российской Федерации облагаемая база (выплат и вознаграждений), превышающая установленную на 2020 год предельную величину базы 1 270 тыс. рублей, может составить свыше 3019,0 млрд. рублей.

Дополнительная сумма страховых взносов, исчисленная с облагаемой базы 3 019,0 млрд. рублей в год, исходя из 12% (разницы между общим тарифом 22% и тарифом 10%, установленного ранее действовавшими нормами для исчисления страховых взносов для обязательного пенсионного страхования, установленных в статье 419 Налогового кодекса Российской Федерации), может составить:

3 019,0 млрд. рублей в год х 0,12 = 362,28 млрд. руб.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части исчисления страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию)"

Принятие данного Федерального закона потребует внесение изменений в следующие законодательные акты Российской Федерации:

- в статью 2 Федерального закона от 03 июля 2016 года N 243-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование";

- в абзац второй подпункта "б" пункта 65 статьи 2 Федерального закона от 30.11.2016 г. N 401-ФЗ "О внесении изменений в части первый и второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- в подпункт "г" пункта 6 статьи 6 Федерального закона от 03 июля 2016 года N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование".

- федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов";

- федеральный закон "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов".