Пояснительная записка к проекту федерального закона N 709181-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 709181-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке"

Система медицинских вытрезвителей была создана в СССР в 30-40-х годах XX века с целью пресечения появления на улицах и в других общественных местах граждан в состоянии опьянения, оказания им медицинской помощи, предупреждения правонарушений, совершенных как ими самими, так и в отношении них, путем изоляции нетрезвых граждан до момента их естественного вытрезвления. Ежегодно от 2,5 до 5 миллионов граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке (далее - лица, находящиеся в состоянии опьянения), доставлялось в медицинские вытрезвители системы органов внутренних дел.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1992 года N 723 "Об организационных мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции" обязанности по руководству работой медицинских вытрезвителей были возложены на Министерство здравоохранения Российской Федерации, сохранив при этом за органами внутренних дел Российской Федерации обязанности по доставке граждан в медицинские вытрезвители и обеспечению в них общественного порядка.

Вместе с тем, фактически медицинские вытрезвители в ведение органов здравоохранения переданы не были.

Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 года N 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерацию" функция правоохранительных органов по организации работы медицинских вытрезвителей была признана несвойственной и избыточной, была установлена обязанность передачи данных учреждений в ведение органов управления здравоохранением.

В соответствии с частью 1 статьи 54 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" до 1 января 2012 года полиция продолжала выполнять обязанности по организации работы медицинских вытрезвителей. По истечению указанного срока сеть медицинских вытрезвителей в стране была полностью ликвидирована.

В целях реализации пункта 3 части 1 статьи 12, пункта 14 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции" издан согласованный с Минздравсоцразвития России приказ МВД России от 23 декабря 2011 года N 1298 "Об утверждении Инструкции о порядке доставления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации".

Вместе с тем, по причинам алкогольного опьянения в стране ежегодно гибнет более 50 тысяч граждан, в основном в трудоспособном возрасте, в том числе от переохлаждения на улицах 8-10 тысяч человек.

Кроме того, оказавшись на улице в беспомощном состоянии, такие лица нередко становятся жертвами противоправных посягательств.

По информации МВД России, в рамках проводимой профилактической работы наружными нарядами полиции за 12 месяцев 2018 года выявлено более одного миллиона лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения (1 087983, +3,6% к АГТГТГ), в том числе 180 тыс. лиц, утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке.

В свою очередь указанные обстоятельства влияют на общую тенденцию к росту преступлений, совершенных лицами, находящимися в состоянии опьянения. В частности, количество преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения с 2011 года по 2018 год возросло на 34,9% (в 2017 году - 352062, в 2018 году - 326269, что составляет 36,4% и 35% соответственно от общего числа лиц, совершивших преступления).

Как показывает практика работы медицинских организаций, гражданам в состоянии легкой и средней степени алкогольной интоксикации для преодоления их состояния, а также постинтоксикационного состояния, не требуется квалифицированная медицинская помощь, а достаточно только наблюдения с целью исключения вероятности ухудшения состояния их здоровья.

Вместе с тем, согласно действующему законодательству содержание в медицинских организациях таких лиц не может быть финансово обеспечено за счет Программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи и влечет за собой нецелевое использование бюджетных средств.

Кроме того, в настоящее время ни у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни у органов местного самоуправления нет полномочий по организации деятельности специализированных учреждений для оказания помощи лицам, находящимся в состоянии опьянения и утратившим способность самостоятельно передвигаться и ориентироваться в окружающей обстановке.

Так учреждениями, создаваемыми субъектами Российской Федерации в соответствии со статьей 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), не может решаться вопрос об оказании помощи лицам, находящимся в состоянии опьянения, ввиду невозможности отнесения ее к мерам социальной помощи и поддержки.

Комплекс мероприятий по оказанию помощи гражданам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения и не нуждающимся в медицинской помощи, законодательно не отнесен к вопросам местного значения, что создает препятствия в применении положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), устанавливающих, что создание муниципальных предприятий и учреждений осуществляется только в рамках решения вопросов местного значения.

Также не определена ведомственная принадлежность специализированных учреждений.

Положения проекта федерального закона направлены на урегулирование указанных вопросов.

Предлагается внести изменение в Закон N 184-ФЗ, закрепив за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие по организации и осуществлению мероприятий по оказанию помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения и утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, включая создание в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и организацию деятельности специализированных учреждений для оказания помощи указанным лицам.

В целях обеспечения единообразного подхода к организации деятельности специализированных учреждений на всей территории Российской Федерации, а также соблюдения прав граждан, предлагается определить, что соответствующие правила утверждаются Правительством Российской Федерации.

Подобное регулирование уже применяется в российском законодательстве. Согласно статье 15 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" организация деятельности многофункциональных центров осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2), а правила организации деятельности многофункциональных центров утверждаются Правительством Российской Федерации.

Одновременно ряд изменений вносятся в Закон N 131-ФЗ, которыми органам местного самоуправления предоставляется право на реализацию мероприятий по оказанию помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке.

Механизм определения состояния лица, находящегося в состоянии опьянения, на этапе решения вопроса его направления в специализированное учреждение должен предусматривать обязательный осмотр его медицинским работником в целях исключения заболевания (состояния), при наличии которого данное лицо должно быть направлено в медицинскую организацию для оказания медицинской помощи, а также осмотр медицинским работником на этапе поступления лица в вытрезвитель на предмет фиксации в регистрационных документах отсутствия (наличия) у него возможных поверхностных повреждений (например, синяки, ссадины), требующих медицинского вмешательства, и в ходе наблюдения за ним в период вытрезвления.

Необходимым предварительным условием медицинского вмешательства является дача информированного добровольного согласия гражданина или его законного представителя (часть 1 статьи 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ).

Поскольку состояние лиц, утративших в силу опьянения способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, зачастую не позволяет им дать информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство, предлагается внести изменение в часть 9 статьи 20 Закона N 323-ФЗ, дополняющее случаи, когда медицинское вмешательство допускается без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя.

Учитывая, что в настоящее время невозможно решить задачу создания специализированных учреждений и на основе государственно-частного или муниципально-частного партнерства, предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Для реализации Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке" не потребуется дополнительного финансирования из средств федерального бюджета.

Учитывая, что проблемы обеспечения общественного правопорядка, безопасности самих нетрезвых граждан, а также сохранения их здоровья крайне актуальны, идея создания альтернативной системы, взамен ранее существовавшим медицинским вытрезвителям, поддерживается всеми субъектами Российской Федерации. В отдельных регионах формируется практика их создания в непосредственном подчинении муниципальным органам.

По данным общероссийских соцопросов, за восстановление системы медвытрезвителей в стране выступают более 80 процентов населения.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке" не потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившим силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, утратившим способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.