Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрел проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)", и отмечает.

Законопроект предусматривает установление с 2019 года запрета на создание государственных и муниципальных унитарных предприятий, за исключением случаев, если они созданы в целях обеспечения обороны и безопасности государства либо осуществления деятельности в сферах естественных монополий. Все ранее созданные унитарные предприятия, не удовлетворяющие указанным критериям, предлагается преобразовать в иные организационно-правовые формы в течение двух лет или ликвидировать.

Указанные основания для создания унитарных предприятий предлагается определить в законе "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

В законе "О защите конкуренции" в отношении федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных уполномоченных организаций предлагается ввести запрет на создание унитарных предприятий, а также на непринятие мер по их ликвидации (преобразованию), нарушение которого признается административным правонарушением (статья 14.9 КоАП).

Полномочия антимонопольного органа предлагается дополнить нормами, позволяющими выдавать органам, нарушившим запрет, предписания о ликвидации предприятия, созданного с нарушением антимонопольного законодательства, а также обращаться в арбитражный суд с иском о ликвидации такого предприятия.

Закон о защите конкуренции предлагается дополнить также новой главой, определяющей антимонопольные требования к созданию унитарных предприятий, которые помимо названных выше критериев, не вправе осуществлять деятельность на товарных рынках, находящихся в состоянии конкуренции, если выручка от таких видов деятельности превышает десять процентов выручки от деятельности в целях обеспечение обороны, безопасности либо деятельности в сферах естественных монополий.

Одновременно законопроект определяет механизм согласования действий по созданию унитарных предприятий с ФАС России, включая сроки согласования и перечень необходимых документов.

Кроме того, в законе "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" предлагается определить механизм взаимодействия органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, с ФАС России на предмет наличия заключения антимонопольного органа о соответствии унитарного предприятия антимонопольному законодательству.

По мнению ФАС России, именно участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию.

Комитет подтверждает, что данная организационно-правовая форма предприятий, позволяющая распоряжаться находящимся в ведении государственным (муниципальным) имуществом, являясь при этом коммерческой организацией, обеспечивает несомненные преимущества на конкурентных рынках.

По этой причине тема ликвидации унитарных предприятий давно обсуждается в экспертном сообществе и имеет широкую поддержку.

Однако законопроект не учитывает негативные последствия ликвидации унитарных предприятий с рынков, на которых отсутствуют частные хозяйствующие субъекты. Такие рынки не ограничиваются сферами обеспечения обороны, безопасности и естественных монополий.

В рамках предварительного обсуждения законопроекта в Комитет поступил ряд обращений руководителей регионов и унитарных предприятий, обеспокоенных ликвидацией предприятий в таких сферах деятельности, как эксплуатация аэродромов, метрополитена, горноспасательное обслуживание предприятий добывающих отраслей и подземного строительства военизированными частями МЧС, выпуск газоаналитической продукции в рамках гособоронзаказа, производство и реализация лекарств и медицинских изделий, доставка продуктов питания в труднодоступные местности и др.

Кроме того, законопроект не учитывает такие стратегические сферы как государственная охрана, специальная связь, оборот оружия, вневедомственная охрана, развитие энергетики, авиастроение и другие сферы, относящиеся к компетенции СВР России, Росгвардии, МВД России, МЧС России, МИД России, Минпромторга России и др.

Формат унитарного предприятия в перечисленных сферах позволяет оптимально использовать специфический имущественный комплекс на возмездной основе в целях эффективного обеспечения интересов государства. На практике унитарные предприятия создаются для осуществления профильной деятельности на рынках, где отсутствуют частные предприниматели, при этом извлечение прибыли не является главной целью. Более того, контроль собственника за деятельностью унитарного предприятия гарантирует высокое качество производимых товаров и услуг для потребителей.

Следует также отметить, что в законопроекте не учитываются экономические последствия тотальной ликвидации унитарных предприятий: нарушения обязательств по договорам и выплате долгов, расходы на реорганизацию и ликвидацию. Поскольку в соответствии с нормами закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" данные издержки покрываются за счет собственника имущества, подобные преобразования могут серьезно ударить по сбалансированности региональных и местных бюджетов.

Помимо этого преобразование унитарных предприятий перечисленных сфер деятельности в бюджетные учреждения либо в акционерные общества не всегда возможно.

Бюджетные учреждения являются некоммерческими организациями и создаются для обеспечения государственных полномочий. Следовательно, преобразуемые предприятия не смогут осуществлять возмездную деятельность, к тому же большинство перечисленных выше сфер не относится к полномочиям государства.

Акционирование предприятий предусматривает переход имущественного комплекса в частную собственность, что в ряде случаев недопустимо или существует прямой запрет на приватизацию.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства, в которой последовательно создаются условия для привлечения в нее частного бизнеса на условиях концессионных соглашений, в малонаселенных сельских поселениях, удаленных местностях с особыми климатическими условиями ввиду низкой инвестиционной привлекательности частные управляющие компании отказываются заключать концессионные соглашения.

Комитет поддерживает мнение Совета Федерации о том, что подход к деятельности унитарных предприятий должен быть основан на общей концепции закона о защите конкуренции: предупреждении, выявлении и пресечении антиконкурентных действий. В этой связи целесообразно вводить запрет на деятельность только унитарных предприятий на конкурентных рынках, на которых их деятельность наносит ущерб развитию конкуренции.

Такой подход позволит сократить участие государства в конкурентных экономических отношениях и избежать негативных последствий ухода с социально значимых и иных специфических рынков, на которых отсутствуют частные хозяйствующие субъекты.

Предписание антимонопольного органа о ликвидации унитарного предприятия должно быть основано на анализе состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, который включает условия доступа на рынок и доли хозяйствующих субъектов. Целесообразно также сформировать открытый перечень рынков с развитой конкуренцией (включая их географические границы), на которых действует запрет на создание унитарных предприятий.

Одновременно следует провести инвентаризацию унитарных предприятий, оценить бюджетные затраты на мероприятия по ликвидации (реорганизации) и уточнить состав недвижимого имущества.

Дополнительного обсуждения требует также предложение, выявленное в ходе предварительного рассмотрения законопроекта, о необходимости увеличения срока для ликвидации или реорганизации унитарных предприятий до 3-5 лет.

Концептуально Комитет поддерживает идею сокращения государственного участия в экономике, поэтому рекомендует Государственной Думе принять законопроект N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)" в первом чтении с последующей доработкой на основе высказанных замечаний.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев