Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 15 октября 2018 года (протокол N 149, пункт 89) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 554026-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий), внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект направлен на дальнейшее ограничение создания и деятельности ранее созданных государственных и муниципальных унитарных предприятий. В этих целях, во-первых, устанавливается исчерпывающий, значительно более узкий, чем в настоящее время, перечень случаев, когда может быть создано унитарное предприятие. При этом, в отличие от действующего правового регулирования, данный перечень является единым для всех унитарных предприятий - как государственных и муниципальных предприятий (унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения), так и государственных и муниципальных казенных предприятий (унитарных предприятий на праве оперативного управления). Во-вторых, законопроектом вводится процедура согласования создания унитарного предприятия с антимонопольным органом - путем получения его заключения о соответствии создания унитарного предприятия либо изменения видов его деятельности законодательству.

По данному законопроекту Комитет считает необходимым отметить следующее.

Сокращение государственного участия в экономике заявлено в качестве одной из мер по реализации Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года N 2227-р). Сокращение доли государственного участия в экономике является стратегическим вызовом социально-экономического развития Российской Федерации и одним из приоритетных направлений повышения качества государственного регулирования в экономике (Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанных Минэкономразвития России). Это соответствует концепции современной рыночной экономики, которая подразумевает, что в сфере обеспечения населения товарами, работами, услугами государство выполняет регулятивно-организационные (управленческие) функции, а хозяйственную деятельность осуществляют преимущественно частные субъекты на основе конкуренции. Исключение составляют лишь те сферы общественных отношений, в которых конкуренция отсутствует или недостаточно развита (неконкурентные сферы).

В целом законопроект выдержан в русле этой концепции, однако Комитет считает необходимым обратить внимание на следующее.

Согласно законопроекту, унитарное предприятие может быть создано:

в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации, государственной и общественной безопасности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации;

в случае осуществления деятельности в сферах естественных монополий.

Таким образом, из действующего ныне перечня случаев создания унитарных предприятий исключаются, в частности, следующие:

необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных производств.

К сферам естественных монополий относятся следующие виды деятельности: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры; ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути (пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях").

В результате предлагаемых изменений унитарные предприятия будут существовать преимущественно на базе федеральной собственности. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления смогут создавать новые и сохранить действующие унитарные предприятия лишь в сферах естественных монополий (тепло-, электро-, газо-, водоснабжение и водоотведение, услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах). Не смогут существовать унитарные предприятия в сферах транспорта, аптечного дела, строительства, обращения с твердыми коммунальными отходами, торговли и бытового обслуживания, ритуальных услуг и похоронного дела, снабжения топливом, управления жилыми домами и т.д. Должны будут исчезнуть государственные и муниципальные магазины, рынки, аптеки, кинотеатры, гостиницы, хлебозаводы и т.д.

Законопроект не учитывает, что наличие конкурентной среды зависит не только от сферы общественных отношений (отрасли экономики), но и от других географических, социально-экономически и иных факторов. Так, в малых городах, в сельских поселениях, на территориях с низкой плотностью населения, в отдаленных и труднодоступных местностях конкуренция отсутствует или почти отсутствует во многих социально значимых сферах. Инвестиционная привлекательность таких территорий низка и в этой ситуации именно унитарные предприятия обеспечивают функционирование соответствующих отраслей и предоставление необходимых услуг населению, поскольку это их изначальная функция - работать в социально значимых отраслях с низким (или отсутствующим уровнем) рентабельности. На низко конкурентных рынках наличие унитарных предприятий, дотируемых из бюджета, позволяет влиять на ценообразование и обеспечить населению приобретение определенных социально значимых товаров, работ, услуг по более низким ценам. Невозможность создать или сохранить унитарные предприятия в таких случаях не позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления эффективно осуществлять свои полномочия по обеспечению населения соответствующими товарами, работами, услугами.

В случае запрета унитарных предприятий в условиях отсутствия или неразвитости конкуренции на рынке тех или иных услуг органы государственной власти или местного самоуправления, в целях обеспечения населения такими услугами, вынуждены будут создавать хозяйственные общества со стопроцентным участием государственной или муниципальной собственности. Однако преимущества данных организационно-правовых форм перед унитарными предприятиями не однозначны, более того они имеют свои недостатки и риски в плане управления публичной собственностью.

Как показывает практика, преобразование в хозяйственные общества не является панацеей от злоупотреблений или залогом эффективности, о чем свидетельствуют многочисленные корпоративные скандалы, связанные с выводом активов. Кроме того, органы государственной власти или органы местного самоуправления имеют непосредственные рычаги воздействия на унитарные предприятия и их руководителей, в отличие от хозяйственных обществ. Также согласно закону, руководитель унитарного предприятия не может быть участником юридического лица, не вправе занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации. Более того, он должен отчитываться о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником. Сводится к минимуму возможность заключения сделок с заинтересованностью (с супругом, родителями, детьми, братьями, сестрами руководителя унитарного предприятия и их аффилированными лицами), поскольку собственник имущества унитарного предприятия в состоянии контролировать это.

Следует иметь в виду и другой момент: в российской экономике имеется относительно большое количество квазирынков, где присутствуют унитарные предприятия, во многих случаях располагающие активами монопольного или олигопольного характера. Их приватизация может привести к возникновению частных монополий или появлению у новых собственников мотивации влиять на ценовую ситуацию на рынке.

При прочих равных условиях наиболее безболезненным отказ от деятельности унитарных предприятий может быть там, где имеются предпосылки для активной роли частного сектора, то есть на конкурентных или потенциально конкурентных рынках с низкими барьерами входа. Однако создание конкурентной среды требует нескольких условий - избытка мощностей, свободного перемещения товаров и услуг, возможности доступа на рынки новых участников. Эти условия имеются далеко не везде. В таких обстоятельствах само по себе избавление от унитарных предприятий не способно породить или развить конкуренцию на рынках товаров, работ, услуг.

В материалах по законопроекту не содержится информации о количестве ныне действующих унитарных предприятий всех форм собственности и количества унитарных предприятий, которые должны будут подвергнуться ликвидации (реорганизации). В связи с этим, во-первых, невозможно составить представление о том, сколько региональных и муниципальных унитарных предприятий и в каких сферах хозяйственной деятельности должны будут прекратить существование. Во-вторых, не ясен объем расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление соответствующих процедур и источники их финансирования (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Комитет предлагает рассмотреть вопрос о поэтапном пилотном (экспериментальном) внедрении предлагаемой модели в отдельных субъектах Российской Федерации, что позволит проанализировать складывающуюся практику и принимать взвешенные решения.

Считаем целесообразным провести широкое обсуждение законопроекта с участием ответственного комитета, представителей Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и других заинтересованных министерств и ведомств, представителей субъектов Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, Общероссийского Конгресса муниципальных образований, представителей экспертных, научных кругов и общественности.

В связи с вышеизложенным Комитет считает возможным поддержать указанный законопроект только при условии учета высказанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко