Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов на проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов
на проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере",
внесенный Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рассмотрел проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере", и отмечает следующее.

Законопроектом устанавливается новое правовое регулирование отношений, связанных с формированием и исполнением государственного и муниципального социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим лицам за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, туризм) с использованием отбора исполнителей таких услуг на конкурентной основе.

При этом обращает на себя внимание, что в число отраслей социальной сферы, на которые предлагается распространить действие законопроекта, не включена культура.

В то же время, именно в сфере культуры по ее отдельным направлениям, может быть наиболее востребованным привлечение негосударственных организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц к предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

В пояснительной записке отмечается, что законопроект является рамочным и создает правовые основы для более широкого участия негосударственных организаций в оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Для исполнения государственного (муниципального) социального заказа наряду со сложившимся механизмом утверждения государственного задания соответствующим подведомственным учреждениям, предусмотрено использование:

конкурса, в том числе с участием негосударственных организаций;

сертификата, дающего право гражданам самостоятельно выбрать организации, оказывающие им ту или иную услугу за счет бюджетных средств.

Законопроектом (статья 2) государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере определяются как государственные (муниципальные) услуги, включенные в сформированные в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг в отраслях социальной сферы, оказываемые физическим лицам, в том числе по месту их нахождения, в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления.

При этом законопроектом высшие исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации наделяются правом (статья 6) утверждать перечни государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, оказываемых физическим лицам на территории конкретного субъекта Российской Федерации (на территории муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации), и включенных уже в общероссийские и региональные перечни государственных (муниципальных) услуг, в целях формирования региональных (муниципальных) социальных заказов на оказание таких услуг.

Законопроектом в качестве основных субъектов отношений, связанных с формированием и исполнением государственных (муниципальных) социальных заказов на оказание государственных (муниципальных) услуг, определены:

уполномоченный орган - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, утверждающий государственный (муниципальный) социальный заказ и обеспечивающий предоставление государственных (муниципальных) услуг потребителям таких услуг;

исполнители государственных (муниципальных) услуг (далее - исполнители услуг) в социальной сфере - юридические лица, в том числе государственные (муниципальные) учреждения, а также индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг, оказывающие государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере потребителям таких услуг на основании соглашения в соответствии с положениями законопроекта;

потребитель государственных (муниципальных) услуг (далее - потребитель услуг) в социальной сфере - физическое лицо, имеющее в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований право на получение государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере на безвозмездной основе, а в случаях, установленных федеральными законами, за частичную плату.

Законопроектом устанавливается, что порядок формирования государственных социальных заказов, региональных социальных заказов, муниципальных социальных заказов на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере утверждается нормативным правовым актом, соответственно, - Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования (часть 2 статьи 6).

Законопроектом также устанавливается, что к участию в отборе исполнителей услуг допускаются только те организации, индивидуальные предприниматели и физические лица, кто соответствует общим требованиям, а также дополнительным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, в том числе к штатной численности участника отбора исполнителей услуг, оснащению оборудованием, необходимым для оказания государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации (статья 9).

Все исполнители услуг, соответствующие установленным требованиям, включаются в реестр исполнителей услуг по сертификату. Потребитель услуг, имеющий право на получение государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере в соответствии с сертификатом осуществляет выбор исполнителя услуг из указанного реестра. Некоммерческие организации, признанные в установленном порядке исполнителями общественно полезных услуг, оказывающие общественно полезные услуги, государственные (муниципальные) учреждения, оказывающие государственные услуги в социальной сфере на основании государственного (муниципального) задания, подлежат включению в реестры исполнителей по сертификату без предоставления заявки на включение в реестры исполнителей по сертификату (статья 9).

При отборе исполнителей путем проведения конкурса победителем (победителями) признается участник (участники) отбора исполнителей услуг, предложивший лучшие условия исполнения соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, а в случаях проведения конкурса, включающего в себя возможность подачи участниками конкурса предложений по величине критериев, - участник (участники) конкурса, предложивший наименьшее (в случае понижения величины критериев) или наиболее (в случае повышения величины критериев) значение величины критериев.

По мнению комитета, при оценке предложений исполнителей услуг определяющим должен быть качественный критерий и это положение необходимо закрепить в законопроекте.

Кроме того, при проведении конкурентных процедур считаем необходимым предусмотреть преференции для некоммерческих организаций - исполнителей общественно полезных услуг с тем, чтобы способствовать их участию в оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере на основе государственного (муниципального) социального заказа.

В пояснительной записке отмечается, что закон не обязывает публично-правовое образование использовать конкурентные способы отбора исполнителей услуг, а лишь создает правовое поле, в рамках которого будет осуществляться такой отбор, если публично-правовое образование примет соответствующее решение. А если публично-правовое образование оценивает сложившуюся систему оказания государственных (муниципальных) услуг как достаточную и эффективную, то оно может оставаться в рамках использования сложившихся инструментов организации и финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг (например, используя исключительно государственное (муниципальное) задание и подведомственную сеть учреждений).

Однако в тексте законопроекта положение о выборе способа исполнения государственного (муниципального) социального заказа (абзац 13 части 2 статьи 6) носит императивный характер. Согласно данному положению выбор способа исполнения "должен осуществляться исходя из показателей доступности государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, определенных федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также количества государственных и частных организаций, оказывающих услуги, соответствующие тем же кодам Общероссийского классификатора, что и государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере".

Представляется, что указанное положение должно быть сформулировано не в форме императивного требования, а в форме рекомендации, допущения, и содержать основания и условия принятия решения о выборе способа исполнения государственного (муниципального) социального заказа.

Согласно положениям законопроекта в конкурсном отборе исполнителей услуг за социальный заказ могут принимать участие как государственные учреждения, так и негосударственные организации (часть 3 статьи 9).

По мнению комитета, такой способ отбора исполнителей государственного (муниципального) социального заказа в сфере образования требует дополнительного обсуждения. С учетом особой функции, которая реализуется государством в сфере образования, представляется, что конкурсный отбор не может применяться на размещение государственного заказа в сфере общего образования (начального, основного, среднего), а применение сертификата ограничить оказанием государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного и дополнительного образования.

В связи с этим, комитет считает необходимым при подготовке законопроекта ко второму чтению внести уточнения о способах отбора исполнителей услуг в сфере образования.

Кроме того, вызывает обеспокоенность, что в случае размещения государственного (муниципального) социального заказа способом конкурсного отбора, многие подведомственные публично-правовым образованиям учреждения из-за их постоянного недофинансирования, плохого состояния зданий и инфраструктуры (особенно подведомственные муниципальным образованиям), будут не в состоянии конкурировать с частными организациями, и, соответственно, еще больше деградировать.

Законопроектом предусматривается право публично-правового образования устанавливать определенный объем государственных (муниципальных) услуг, оказываемых на основании государственного (социального) задания (часть 1 статьи 18). То есть такое решение остается на усмотрение того или иного публично-правового образования.

Но это не исключает субъективного фактора или недобросовестного отношения при принятии таких решений, а также преднамеренного злоупотребления указанным правом, в том числе, в корыстных интересах.

По мнению комитета, указанная норма законопроекта должна носить обязывающий характер.

Законопроектом предусматривается, что уполномоченный орган принимает решение о необходимости или отсутствии необходимости заключения исполнителем услуг договора с потребителем услуг в целях оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере (часть 4 статьи 21).

Однако из данного положения не ясно, в каких случаях принимается то или иное решение.

В финансово-экономическом обосновании к законопроекту указывается, что его принятие и реализация не повлечет увеличения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данное положение вызывает серьезные сомнения, так как внедрение новой системы оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере потребует значительного объема организационной и управленческой работы публично-правовых образований на всех уровнях, - федеральном, региональном и муниципальном.

Вступление в силу федерального закона, за исключением его отдельных положений, предусматривается с 1 января 2019 года.

В то же время, перечнем нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием рассматриваемого законопроекта, предусматривается принятие 28 постановлений Правительства Российской Федерации. Реализация законопроекта потребует разработки и принятия внутриведомственных нормативных правовых актов, а также соответствующего правого обеспечения в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

С учетом того, что законопроектом предлагается по сути новая концепция организации государственного (муниципального) социального заказа в отраслях социальной сферы, очевидно потребуется и внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, в соответствии с Регламентом Государственной Думы рассмотрение в третьем чтении законопроекта, нормы которого предусматривают основания, и (или) порядок, и (или) условия предоставления гражданам мер социальной поддержки, а также иные расходы федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов), для реализации которых необходимо принятие предусмотренных законопроектом нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, назначается только после поступления в Государственную Думу информации Правительства Российской Федерации, содержащей подробное изложение основных нормативных предписаний и сроки принятия указанных нормативных правовых актов.

В связи с чем полагаем, что срок вступления в силу федерального закона и его отдельных положений необходимо синхронизировать со сроками подготовки соответствующих нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Следует отметить, что аналогичные предложения содержатся в отзывах ряда субъектов Российской Федерации, в частности, в отзыве Губернатора Ставропольского края предлагается предусмотреть переходный период вступления в силу законопроекта, а также двухэтапное принятие нормативных правовых актов, направленных на его реализацию: на первом этапе - нормативных правовых актов Российской Федерации, на втором этапе - нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству, Комитет Государственной Думы по охране здоровья, Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи, как соисполнители по данному проекту федерального закона, его поддерживают. Комитеты-соисполнители: Комитет Государственной Думы по образованию и науке, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, поддерживая законопроект, имеют ряд существенных замечаний и предложений.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы концептуальных замечаний по законопроекту не имеет. В заключении имеются замечания правового и юридико-технического характера.

Комитет Совета Федерации по социальной политике поддерживает концепцию проекта федерального закона.

Проект федерального закона рассмотрен сторонами Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Координатор стороны общероссийских объединений профсоюзов данный законопроект не поддерживает. В представленном заключении общероссийских объединений профсоюзов отмечается, что законопроект не соответствует заявленным социальным целям, реализуемые в нем подходы ведут не только к снижению доступности и качества государственных услуг, но и к развалу системы публичных обязательств государства в социальной сфере, а также изложены конкретные замечания по концептуальным положениям законопроекта.

На законопроект поступило 32 отзыва от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Во всех отзывах законопроект поддерживается.

От высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации поступило 57 отзывов, в 56 из них законопроект поддерживается, в 1 - не поддерживается.

Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 519530-7 "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" в первом чтении.

Председатель комитета

Я.Е. Нилов