Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 14 ноября 2018 г. N 128 по проекту федерального закона N 564258-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в части проведения торгов исключительно в электронной форме) - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 14 ноября 2018 г. N 128
по проекту федерального закона N 564258-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в части проведения торгов исключительно в электронной форме) - внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 564258-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

В соответствии с законопроектом в целях повышения эффективности и транспарентности проведения торгов по продаже государственного и муниципального имущества в рамках Федерального закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) их предусматривается проводить исключительно в электронной форме.

Комитет отмечает, что технический прогресс и ускоренное развитие информационно-коммуникационных технологий способствовали быстрому росту популярности и широкому распространению электронных торгов в публично-правовой сфере - исполнительном производстве, банкротстве, проведения государственных закупок, реализации арестованного имущества и т.д. В некоторых из перечисленных областей проведение электронных торгов стало обязательным, тем более этому благоприятствовало наличие развитой инфраструктуры, квалифицированного персонала и новые технические возможности. Современные информационные системы позволяют оперативно создавать заявки, осуществлять поиск и сопоставление характеристик объектов, получать извещения о новых лотах и изменении котировок, обеспечить территориальную независимость участников и т.д. В этой связи электронные торги обеспечивают информативность, доступность, прозрачность, стимулируют развитие конкуренции за счет увеличения количества потенциальных участников, а, следовательно, способствуют продаже публичного имущества по более высоким ценам. Вместе с тем, правовая регламентация торгов, осуществляемых исключительно в электронной форме, значительно более дифференцирована и детализирована, чем в случае торгов, для которых электронная форма носит диспозитивный характер.

В указанном контексте предлагаемые законопроектом новеллы для случая реализации государственного и муниципального имущества, по мнению Комитета, содержат определенные риски и обуславливают необходимость их дальнейшего совершенствования в ближайшей перспективе.

С точки зрения Комитета, редакция законопроекта не учитывает наличия различий в подходах и характерных специфических особенностей, отличающих традиционные торги от торгов в электронной форме, в связи с чем проявляется отсутствие смысловой корреляции проектируемых норм с положениями Федерального закона N 178-ФЗ, регламентирующими порядок проведения торгов в их классическом понимании.

Так в настоящее время особенности электронной реализации государственного и муниципального имущества в случаях проведения аукциона, специализированного аукциона, конкурса, публичного предложения и продажи без объявления цены устанавливаются статьей 32.1 Федерального закона N 178-ФЗ, по существу, уточняющей основные нормы, регламентирующие перечисленные виды торгов, представленных в статьях 18-20 и 23, 24 указанного закона. В контексте предлагаемых законопроектом изменений, в целях соблюдения требований юридической техники, представляется целесообразным, по крайней мере, поменять очередность их изложения по тексту базового закона, чтобы правила электронных торгов стали определяющими, поскольку в противном случае их правоприменение будет затруднено. К примеру, согласно проектируемому пункту 3 статьи 18 законопроекта, предложения о цене государственного или муниципального имущества заявляются участниками аукциона открыто в ходе проведения торгов. Однако о том, что торги проводятся в электронной форме и всех присущих им правовых особенностях правоприменитель узнает только из статьи 32.1 Федерального закона N 178-ФЗ.

Комитет обращает внимание, что законопроект не регламентирует порядок определения электронных площадок для продажи муниципального имущества. В большей степени, аналогичные недостатки присущи ситуации с продажей на электронных торгах государственного имущества субъектов Российской Федерации - законопроект не содержит критериев, предъявляемых к электронным площадкам; не указаны требования к проведению конкурсного отбора последних; отсутствует механизм включения юридических лиц в перечень электронных площадок для организации продажи приватизируемого имущества и (или) осуществления функций продавца; не разделены понятия "электронная площадка" и "продавец"; не определена возможность совмещения этих функций одним юридическим лицом.

При всей актуальности предлагаемых Правительством РФ изменений, Комитет не находит объяснений, почему концепция законопроекта не содержит предложений по совершенствованию механизма проведения торгов по продаже государственного и муниципального имущества.

Представляется необоснованным сохранение запрета на продажу публичного имущества единственному участнику торгов, тем более, что законодательством о несостоятельности (банкротстве), земельным законодательством, законодательством о защите конкуренции подобная практика разрешена и широко применяется, а электронные торги гарантируют всеобщий доступ к реализуемому имуществу.

Комитет полагает что, по крайней мере, продажу государственного и муниципального имущества единственному участнику торгов необходимо разрешить для случаев их проведения в электронной форме, если на какой-то переходный период все-таки будет продолжать использоваться классическая ("молоточная") форма продажи имущества, поскольку даже после вступления закона в силу трудно представить одномоментный переход всех публично-правовых образований страны на электронную форму продажи имущества, особенно на муниципальном уровне. В этом случае критерием проведения торгов в классической форме может стать превышение цены объекта торгов выше определенной суммы, установленной ежегодным решением Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ или представительным органом местного самоуправления, но не менее величины, установленной законом. Здесь речь может идти об объектах приватизации, например, дороже 300 млн. рублей, потому что ради такого привлекательного объекта заинтересованный покупатель сможет себе позволить оплатить командировку к месту его продажи. В случае реализации имущества без объявления цены эксперты давно предлагают установить аналог "цены отсечения", чтобы имущество не уходило по объективно необоснованной цене (хотя бы в размере затрат на организацию торгов).

Комитет отмечает, что ни в действующей редакции Федерального закона N 178-ФЗ, ни в предложенном законопроекте не регламентируется крайне важный вопрос обеспечения защиты информации. Единственное, что на сегодняшний день имеется в законодательстве РФ, это положения пункта 4 статьи 32.1 Федерального закона N 178-ФЗ, согласно которым при проведении продажи в электронной форме оператор электронной площадки обеспечивает:

хранение и обработку в электронной форме заявок и иных документов, представляемых претендентами, с использованием сертифицированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке средств защиты информации;

защиту информации (заявок и иных документов), представляемой претендентами, в том числе сохранность указанной информации, предупреждение ее уничтожения, несанкционированных изменения и копирования.

В этой связи Комитет считает необходимым обратить внимание, что ключевым фактором обеспечения успеха любых торгов является полная конфиденциальность информации об их участниках, начиная от даты подачи заявки и до момента проведения торгов. Строго говоря, до начала процедуры торгов их участники не должны контактировать между собой, чтобы исключить возможность сговора между ними и оказания давления на конкурентов. (Кстати, именно в этом проявляется один из основных недостатков классических торгов - все претенденты на виду, их можно легко вычислить, идентифицировать местонахождение и оказать воздействие, что наиболее присуще для случаев проведения муниципальных торгов).

По мере подключения к процедуре торгов посредников в лице электронной площадки и/или независимого продавца имущества риски утечки информации об участниках торгов возрастают в разы.

Так при продаже государственного и муниципального имущества уполномоченным органом публичной власти вся информация об участниках сосредоточена "в одних руках" и потенциально существует только один потенциальный канал утечки информации через недобросовестных служащих.

При подключении к продаже государственного и муниципального имущества независимого продавца количество таких каналов удваивается, несмотря на то, что независимый продавец, получая доход в виде процента от цены реализации имущества, не заинтересован в продаже информации на сторону (здесь, также как и предыдущем случае, утечка может произойти через отдельных сотрудников независимого продавца, в связи с чем последний всегда предельно строго ограничивает доступ к сведениям о поданных заявках).

В случае привлечения к продаже государственного и муниципального имущества электронной площадки количество каналов утечки информации утраивается, потому что электронная площадка получает финансовое вознаграждение за проведение транзакций по ходу продажи имущества и, по сути, её вознаграждение никаким образом не зависит от эффективности проведенных продаж и, в принципе, оно не является чрезмерным (обычно тарифы электронных площадок определяются количеством лотов, а не их стоимостью). В итоге коррупционный потенциал электронных площадок, как источников утечки информации о претендентах на имущество, крайне высок.

На взгляд Комитета, законом должен быть установлен однозначный запрет на доступ третьих лиц к информации о поданных участниками торгов заявках, действующий в течение всего периода от начала их приёма и до даты проведения торгов. Также необходимо предусмотреть соответствующую материальную ответственность за ущерб, причиненный собственнику имущества срывом торгов, если будет доказано, что он наступил в результате утечки информации от электронной торговой площадки. В принципе, аналогичное положение также можно предусмотреть и для независимого продавца, правда, следует признать, что это очень трудно доказуемые вещи,

Таким образом, Комитет отмечает, что по состоянию на сегодняшний день претенденты на приобретение государственного и муниципального имущества не всегда готовы довериться электронной системе проведения торгов государственным и муниципальным имуществом и предпочитают конкурировать с другими участниками в рамках открытой процедуры, где победа или проигрыш в торгах зависят исключительно от их воли и происходят непосредственно на глазах с применением средств видеофиксации. Этот фактор особенно критичен при покупке инвестиционно значимых и коммерчески привлекательных активов, где цена ошибки в тактике поведения или проигрыша для участвующего в торгах покупателя крайне велика и он должен быть абсолютно уверен в добросовестности организаторов.

Возможно, на период доработки предлагаемой системы электронных торгов до необходимого уровня надежности, целесообразно предусмотреть некий переходный период для полного перевода с классических "молоточных" на электронные торги, начав, например, на первом этапе их повсеместное внедрение только для государственного и муниципального имущества со стоимостью, не превышающей 300 млн. рублей (для начала можно и меньше), тем более, что в пояснительной записке к законопроекту указывается на недостаточное практическое использование торгов в электронной форме на уровне муниципальных образований.

Комитет отмечает, что предложенные Правительством РФ изменения представляются актуальными, направленными на решение поставленных Президентом Российской Федерации задач по обеспечению прорывного развития экономики и поддерживаются в полном объеме. Все перечисленные выше методические аспекты совершенствования законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества станут предметом дополнительного обсуждения при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Исходя из изложенного, с учетом обозначенной проблематики Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям считает возможным поддержать концепцию законопроекта N 564258-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев