Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект направлен на уточнение порядка и условий организации и осуществления межбюджетных отношений, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов и выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности, а также распределения отдельных видов неналоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Нормами законопроекта предлагается внести изменения в статьи 8, 9, 58, 63, 63.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), расширяющие бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением в части предоставления возможности по установлению единых нормативов отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных видов неналоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (от денежных взысканий (штрафов), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков).

Вместе с тем в пояснительной записке к законопроекту не содержится каких-либо обоснованных данных, почему субъектам Российской Федерации, муниципальным районам, городским округам с внутригородским делением предлагается предоставить возможность устанавливать единые нормативы отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований именно от указанных видов неналоговых доходов и какие объемы дополнительных доходов могут получить местные бюджеты, в случае передачи им указанных неналоговых источников. Кроме того, в законопроекте было бы целесообразно установить рамочные критерии (требования), в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации, муниципальные районе, городские округа с внутригородским делением смогут применять указанные полномочия.

Нормами законопроекта (подпункт "в" пункта 10 статьи 1) предлагается дополнить статью 131 БК РФ новым пунктом 11, предусматривающим, что дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляются в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации, в том числе в целях поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления. Полагаем, что дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и дотации бюджетам субъектов Российской Федерации в целях поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления имеют разное целевое назначение по сути и по содержанию, поэтому в законопроекте их необходимо разделить на отдельные виды дотаций. Аналогичное замечание касается разграничения видов дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов из бюджета субъекта Российской Федерации и дотаций в целях поощрения достижения наилучших значений показателей социально-экономического развития муниципальных образований (проектируемая законопроектом статья 138.4 БК РФ).

Нормы проектируемой статьи 132.1 БК РФ (пункт 12 статьи 1 законопроекта) предусматривают, что иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, в частности, в случае финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При этом согласно действующей редакции части 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Таким образом, субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации по своим целям, признакам и условиям предоставления будут в значительной степени совпадать, поэтому полагаем, что в законопроекте необходимо более четко разграничить указанные формы межбюджетных трансфертов.

Нормами законопроекта предлагается внести изменение в статью 133 БК РФ (подпункта "а" пункта 14 статьи 1), предусматривающее, что положения федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения общего объема указанных субвенций.

Однако указанное положение законопроекта не соответствует части 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой только федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, должны содержать положения, определяющие порядок определения общего объема субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации или из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения общего объема таких субвенций. Решение данных вопросов нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации нормами указанного Федерального закона не предусмотрено.

Законопроектом (пункт 14 статьи 1) вносятся уточнения в статью 135 БК РФ в части определения форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в виде дотаций. В пояснительной записке к законопроекту внесение указанных изменений обосновывается тем, что местным бюджетам могут быть предоставлены из бюджета субъекта Российской Федерации не только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), но и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, на поощрение достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления и иные дотации, поэтому в данной статье БК РФ предлагается установить общую формулировку - "дотации местным бюджетам".

В то же время из данных положений законопроекта не понятно, в каком порядке и каких случаях будут устанавливаться те или иные виды новых дотаций местным бюджетам. Необходимо также учитывать, что в настоящее время подавляющее большинство муниципальных образований являются дотационными, поэтому в целях обеспечения объективности и прозрачности межбюджетных отношений, устранения субъективных подходов в регулировании доходной базы местных бюджетов в законопроекте необходимо определить не только исчерпывающий перечень видов дотаций местным бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации, но и принципы их распределения между бюджетами муниципальных образований, а также порядок и условия установления новых видов дотаций бюджетам муниципальных образований из бюджета субъекта Российской Федерации. Аналогичное замечание, касается порядка и условий определения видов дотаций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (пункт 8 статьи 1 законопроекта).

Нормами законопроекта в статьях 137, 138, 142.1, 142.2, 142.8 БК РФ уточняются подходы к выравниванию уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем предоставления субъектам Российской Федерации (муниципальным районам, городским округам с внутригородским делением) возможности при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований помимо их налоговых доходов учитывать отдельные неналоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных образований в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), а именно плату за негативное воздействие на окружающую среду; плату от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков; плату от передачи в аренду земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков (за исключением земельных участков, предоставленных муниципальным предприятиям, в том числе казенным, муниципальным бюджетным и автономным учреждениям).

Следует отметить, что многие неналоговые доходы местных бюджетов являются недостаточно стабильными и трудно прогнозируемыми по объемам и срокам поступлений источниками доходов, поэтому предоставление субъектам Российской Федерации (муниципальным районам, городским округам с внутригородским делением) возможности при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований помимо налоговых доходов также учитывать отдельные виды неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований, вызывает сомнение и требует дополнительного обоснования. Тем более необходимо учитывать, что Правительство Российской Федерации в своих официальных отзывах неоднократно высказывало аналогичные опасения и не поддерживало соответствующие законодательные инициативы.

Полагаем, что в целях исключения применения субъективных подходов субъектами Российской Федерации (муниципальными районами, городскими округами с внутригородским делением) к выравниванию уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также обеспечения прозрачности и объективности предоставления соответствующих дотаций в местные бюджеты в законопроекте необходимо определить случаи, когда возможно будет учитывать указанные неналоговые доходы при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований либо отнести к компетенции Правительства Российской Федерации разработку методики определения и учета таких случаев.

Проектируемыми в законопроекте нормами статьи 138.3 БК РФ (пункт 18 статьи 1 законопроекта) предусматривается предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации ("горизонтальные субсидии"), под которыми понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету субъекта Российской Федерации из бюджета другого субъекта Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При этом цели и условия предоставления данных субсидий будут устанавливаться соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, заключаемыми в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, из бюджета которого предоставляется субсидия.

Таким образом, нормами законопроекта вводится новая форма межбюджетных трансфертов, практика применения которой в сфере межбюджетных отношений в настоящее время отсутствует. При этом цели и условия предоставления данных субсидий в законопроекте не конкретизированы, а также не определены принципы заключения соответствующих соглашений, что не позволяет однозначно определить обоснованность установления такой формы межбюджетных трансфертов. Кроме того, в указанных положениях законопроекта не разграничены случаи, когда порядок заключения указанных соглашений должен будет определяться законом субъекта Российской Федерации, а когда нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует также отметить, что указанные положения законопроекта не согласуются с нормами статьи 14 БК РФ, предусматривающими, что бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом согласно положениям статьи 14 БК РФ использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.

Согласно статье 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов. При этом в статье 85 БК РФ не предусмотрено такого вида расходного обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации.

Аналогичные замечания, касаются положений проектируемой статьи 142.3 БК РФ (пункт 25 статьи 1 законопроекта), предусматривающей возможность предоставления субсидии бюджетам муниципальных образований из местных бюджетов других муниципальных образований.

Нормами законопроекта (подпункт "б" пункта 19 статьи 1) предлагается внести изменения в статью 139 БК РФ, предусматривающие, что условием предоставления субсидии бюджету муниципального образования является, в частности, заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии бюджету муниципального образования, предусматривающего обязательства муниципального образования по исполнению расходных обязательств, на софинансирование которых предоставляется субсидия, и ответственность за невыполнение предусмотренных указанным соглашением обязательств. Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно преамбуле БК РФ основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются именно БК РФ, поэтому указанные вопросы должны регулироваться нормами БК РФ. Кроме того, внесение соответствующих изменений в БК РФ позволит ограничить возможности субъектов Российской Федерации по установлению произвольных или необъективно завышенных мер ответственности за невыполнение предусмотренных данным соглашением обязательств.

Нормами законопроекта (подпункт "д" пункта 24 статьи 1) предлагается в части 5 статьи 142.2 БК РФ внести изменения, предусматривающие, что в случае невыполнения представительным органом муниципального образования требований и (или) невыполнения органами местного самоуправления решения представительного органа муниципального образования о бюджете муниципального образования в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет субъекта Российской Федерации сумма этих субсидий взыскивается не только за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, но и за счет местных налогов и сборов. Полагаем, что данное положение законопроекта нарушает принцип самостоятельности местных бюджетов (статья 31 БК РФ), налоговую автономию муниципальных образования, установленную части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, а также сокращает стимулы для органов местного самоуправления по развитию налогооблагаемой базы.

В проектируемом в законопроекте пункте 2 статьи 142.8 БК РФ (пункт 28 статьи 1 законопроекта) предусматривается, что порядок определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением и их распределения устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Кодекса.

Полагаем, что данное положение законопроекта не может обеспечить баланс интересов между субъектами Российской Федерации и городскими округами с внутригородским делением в целях обеспечения единства городского хозяйства, а также нарушает принцип самостоятельности бюджетов, установленный в статье 31 БК РФ. При этом указанное положение не соответствует части 5 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), согласно которой источники доходов местных бюджетов внутригородских районов определяются законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные данным Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов к источникам доходов бюджетов внутригородских районов, зачисляются в бюджеты городских округов с внутригородским делением.

В связи с этим полагаем, что порядок определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением и их распределения должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов в соответствии с требованиями БК РФ.

Следует также особо отметить, что положения законопроекта не решают наиболее важную проблему в сфере межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования - укрепление доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также создания для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления стимулов по развитию налогового потенциала на соответствующих территориях.

Предусмотренное в законопроекте расширение бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением в части предоставления возможности по установлению единых нормативов отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных видов неналоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, уточнение порядка и условий предоставления местным бюджетам отдельных видов межбюджетных трансфертов не может решить указанную проблему.

Счетной палатой Российской Федерации было отмечено, что в 2017 году удельный вес затрат консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на социальные обязательства в общем объеме расходов в ходе исполнения бюджетов составил 53,1%. В результате в первую очередь обеспечиваются расходные обязательства по оплате труда, которые в объеме расходов в целом по Российской Федерации составили 64,6%. При этом расходы на осуществление капитальных вложений составили 12,3% от общего объема расходов (в 2016 году - 12,6%, в 2015 году - 13,4%).

По данным Минфина России основную долю расходов местных бюджетов в 2017 году составили расходы на управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты, обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том числе инвестиционного характера в общих расходах местных бюджетов составила 12,4%.

Таким образом, в настоящее время расходы инвестиционного характера составляют незначительную часть в объеме расходов региональных и местных бюджетов. В то же время устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности формирования за счет собственных доходов в составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов собственных бюджетов (фондов) развития.

Федеральным законом от 19 июля 2018 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 4 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в БК РФ были внесены изменения, предусматривающие создание в структуре федерального бюджета Фонда развития.

Согласно статье 179.5 БК РФ под Фондом развития понимается часть средств федерального бюджета, которая будут являться источником формирования бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий государственных программ Российской Федерации в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации. Предельный объем Фонда развития будет устанавливаться ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период до достижения в 2024 году суммы до 3 500 000 000 тысяч рублей. К сожалению, принципы, порядок и условия финансового обеспечения указанных мероприятий из Фонда развития в БК РФ не установлены. Поэтому оценить его значение и эффективность для укрепления финансовой системы страны пока не представляется возможным. При этом регулирование указанных вопросов только подзаконными актами представляется необоснованным и увеличивает риски неэффективного использования указанных средств федерального бюджета.

В настоящее время в БК РФ не упоминается о региональных и муниципальных бюджетах (фондах) развития, что препятствует их созданию в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечений комплексного и устойчивого социального-экономического развития регионов и муниципалитетов на основе документов стратегического планирования.

В современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей бюджетной системы Российской Федерации и соблюдению пороговых значений безопасного уровня государственного и муниципального долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для экономической и социальной устойчивости страны в целом с учетом геоэкономических реалий.

В связи с этим полагаем, что необходимо предусмотреть мероприятия по проработке вопроса о внесении в БК РФ изменений, которые предусматривали бы введение понятия "бюджет (фонд) развития", а также установление принципов его формирования и использования.

При этом для формирования в региональных и местных бюджетах полноценных бюджетов (фондов) развития необходимо расширить их доходную базу, в том числе путем закрепления за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями таких источников дохода, на формирование которых органы местного самоуправления смогли бы оказывать непосредственное влияние.

Полагаем, что в целях решения указанной задачи на федеральном уровне необходимо принять следующие меры.

Во-первых, изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ).

В настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, как правило ядер городских агломераций, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты муниципалитетов проживания граждан.

Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых жизненно важных общественных услуг, благоустройство необходимой инфраструктуры для проживания граждан осуществляется именно по месту их жительства.

Таким образом, порядок зачисления поступлений от НДФЛ значительно сокращает доходную базу бюджетов поселений, в том числе малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. С учетом того, что НДФЛ - самый крупный налоговый доход для местных бюджетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно.

Во-вторых, необходимо передать местным бюджетам 1,0 - 1,5% ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных городов от изменения порядка уплаты НДФЛ. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организаций между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания, установленного в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В-третьих, следует ввести, помимо курортного сбора и торгового сбора (право на установление которого необходимо распространить на все муниципальные районы и городские округа), некоторые другие местные сборы (на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, сбор за использование местной символики (брэндов и названий муниципалитетов) и за право на рекламу, что представляется особо актуальным для исторических городов и поселений), поступления от которых направлялись бы исключительно в бюджеты (фонды) развития муниципальных образований.

В-четвертых, согласно части 1 статьи 16.4 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" плата за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ вносится лицами, обязанными вносить плату, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации по месту нахождения стационарного источника. При этом плата за размещение отходов производства и потребления вносится лицами, обязанными вносить плату, по месту нахождения объекта размещения отходов производства и потребления.

Выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов наносят ущерб, в первую очередь, окружающей среде и негативно влияют на жизнедеятельность населения тех муниципальных образований, на территориях которых расположены стационарные источники, осуществляющие такие выбросы и сбросы, а также объекты размещения отходов. В связи с этим полагаем, что необходимо проработать вопрос о внесении изменений в БК РФ в части увеличения размера норматива отчислений от платы за негативное воздействие на окружающую среду в пользу муниципальных образований с 55% до 80%.

Данное предложение направлено на то, чтобы в целях компенсации указанного ущерба окружающей среде и населению, ликвидации последствий таких выбросов и сбросов, размещению отходов наибольшая часть доходов от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду зачислялась в бюджеты тех муниципальных образований, в которых расположены упомянутые источники и объекты. Зачисление значительной части платы за негативное воздействие на окружающую среду в региональные бюджеты не может гарантировать того, что указанные доходы будут направлены органами государственной власти субъекта Российской Федерации в бюджеты тех муниципальных образований, окружающей среде и населению которых причинен ущерб от упомянутых выбросов, сбросов, а также размещения отходов на соответствующих территориях.

В-пятых, следует отметить, что в рекомендациях "круглого стола" на тему "Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания", проведенного Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 11 декабря 2017 года, указывается, что значительная часть автомобильных дорог местного значения находится в неудовлетворительном состоянии, а в большинстве местных бюджетов отсутствуют достаточные финансовые средства для обеспечения в полном объеме потребностей муниципальных образований в проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании указанных дорог. Участники данного "круглого стола" отметили, что не имеют связи с сетью автомобильных дорог по дорогам с твердым покрытием 43,9 тыс. населенных пунктов. Из них 185 населенных пунктов имеют население более 1000 человек. А нормативным требованиям не отвечают 46,5% общей протяженности всех дорог местного значения.

В целях реального увеличения доходов муниципальных дорожных фондов Комитет неоднократно предлагал внести изменения в БК РФ и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих установление в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный налог был бы приемлемым в качестве источника дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база по указанному налогу наравне с имущественными налогами с физических лиц наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований. Введение данного налога позволило бы увеличить доходную базу муниципальных дорожных фондов и существенно повысить возможности органов местного самоуправления по финансовому обеспечению мероприятий в области дорожной деятельности.

В то же время нельзя не учитывать, что перераспределение части источников доходов субъектов Российской Федерации, предусмотренных на осуществление дорожной деятельности, в пользу муниципальных дорожных фондов повлечет необходимость рассмотрения вопроса о компенсации субъектам Российской Федерации выпадающих доходов, поскольку сокращение указанных доходов субъектов Российской Федерации уменьшит возможности субъектов Российской Федерации по финансированию собственного дорожного хозяйства и оказанию финансовой поддержки муниципальным образованием с низким уровнем социально-экономического развития на финансовое обеспечение строительства, ремонта и реконструкции автомобильных дорог местного значения. В связи с этим решение вопроса о введении в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц требует комплексного подхода, поэтому Комитет готов совместно с Правительством Российской Федерации осуществлять работу по выработке наиболее приемлемых и системных механизмов решения указанной задачи.

В-шестых, в настоящее время согласно нормам статьи 46 БК РФ суммы штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100% и подлежат распределению на финансирование общих расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Необходимо учитывать, что в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения, муниципального района, городского округа относятся полномочия в области осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них.

Положениями статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) указанные полномочия также закреплены за органами местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов. При этом, данные полномочия в области дорожной деятельности также могут реализовываться органами местного самоуправления сельских поселений, но только в случае закрепления законом субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений, а в случае отсутствия такого закрепления - реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов, имеющих более высокий уровень социально-экономического развития (часть 2 статьи 13 Федерального закона N 257-ФЗ).

Создание условий для обеспечения безопасности дорожного движения зависит также от состояния автомобильных дорог местного значения. В связи с этим в БК РФ поступления от указанных денежных взысканий (штрафов) необходимо распределить между дорожными фондами субъектов Российской Федерации и муниципальными дорожными фондами в равной пропорции. Следует отметить, что в рекомендациях вышеуказанного "круглого стола" на тему "Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания" содержится аналогичное предложение.

Распределение данного источника доходов между дорожными фондами субъектов Российской Федерации и муниципальными дорожными фондами расширит возможности органов местного самоуправления по финансовому обеспечению полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, что позволит улучшить нормативное состояние сети автомобильных дорог общего пользования местного значения и обеспечить их развитие и увеличение пропускной способности.

Помимо вышеизложенного необходимо отметить, что местные налоги устанавливаются органами местного самоуправления и зачисляются в размере 100% доходов в местные бюджеты, поэтому и льготы по ним должны устанавливаться исключительно органами местного самоуправления. В связи с этим, следует продолжить работу по поэтапной отмене налоговых льгот по местным налогам, установленных на федеральном уровне, что является одним из потенциальных источников пополнения муниципальных бюджетов.

В целях решения указанного вопроса депутатами-членами Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления подготовлены поправки к проекту Федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части систематизации и регламентации в рамках бюджетного процесса процедур контроля, учета и оценки налоговых льгот и освобождений), принятому Государственной Думой в первом чтении 15 ноября 2018 года.

Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов необходимо также завершить работу по инвентаризации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым федеральным законодательством, в целях проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Федеральном законе N 131-ФЗ, результатом чего должна стать, в том числе отмена тех полномочий муниципалитетов, которые не соответствуют указанным вопросам.

Принятие указанных мер позволило бы улучшить финансовое положение муниципальных образований, а органы местного самоуправления при этом смогли бы иметь реальные источники доходов для формирования бюджетов развития, которые должны статьи финансовой базой для устойчивого и комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий в соответствии с муниципальными документам стратегического планирования.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект при условии учета указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко