Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 22 октября 2018 г. N 175 по проекту федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 22 октября 2018 г. N 175
по проекту федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Представленный законопроект разработан в целях создания законодательных основ для внедрения в Российской Федерации порядка систематизации и регламентации процедур контроля, учета и оценки налоговых льгот и освобождений в рамках бюджетного процесса на основе концепции "налоговых расходов".

Законопроект носит "рамочный" характер и не устанавливает требований и особенностей правового регулирования предлагаемого порядка.

Законопроектом предлагается:

- дополнить статью 6 Бюджетного кодекса абзацем, определяющим понятие "налоговые расходы";

- дополнить Бюджетный кодекс новой статьей 174.3 "Перечень и оценка налоговых расходов", в которой предусматривается обязательное формирование каждым публично-правовым образованием перечня соответствующих налоговых расходов, а также их ежегодная оценка и учет ее результатов при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (далее - Основные направления);

- предоставить Правительству Российской Федерации полномочия по определению общих требований к проведению оценки налоговых расходов.

Кроме того, отчет об оценке федеральных налоговых расходов предлагается представлять в Государственную Думу вместе с проектом федерального бюджета на очередной "бюджетный цикл".

По мнению Комитета, предлагаемые нормы позволят повысить эффективность управления бюджетными средствами. Это будет способствовать как более эффективному и рациональному использованию инструментов налогового стимулирования, направленных на решение определенных задач государственной политики, так и повышению эффективности программно-целевого бюджетирования в целом.

В то же время, Комитет обращает внимание на некорректное использование термина "выпадающие доходы", через которое предлагается определить понятие "налоговые расходы".

Согласно пояснительной записке "выпадающие доходы" по страховым взносам на обязательное социальное страхование попадают под определение налоговых расходов. При этом из текста предлагаемого законопроекта этого не следует. Учитывая, что льготы по страховым взносам, это фактически "выпадающие доходы" бюджетов внебюджетных фондов, последние в тексте законопроекта никак не упоминаются. В статье 6 предлагается определить налоговые расходы только публично-правового образования. Учитывая значительный объем льгот по уплате страховых взносов на обязательное социальное страхование, предлагается рассмотреть вопрос о включении внебюджетных фондов Российской Федерации в субъектный состав участников правоотношений, предлагаемых законопроектом.

В отношении перечня налоговых расходов Комитет обращает внимание на следующее. Из текста представленного законопроекта неясно, как будут учитываться недополученные доходы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований вследствие установления льгот и освобождений на федеральном уровне.

По мнению Комитета, из текста проектируемой статьи 174.3 Бюджетного кодекса нельзя однозначно сделать вывод о предмете и характере проводимой оценки налоговых расходов, что она будет из себя представлять и каким образом ее результаты будут учитываться при формировании Основных направлений, а также при проведении оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации (государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ).

Кроме того, в законопроекте не указаны сроки проведения оценки, периоды, за которые она будет проводиться, а также, учитывая сроки формирования Основных направлений, порядок ее учета.

Также остается нерешенным вопрос о взаимоувязке налоговых расходов с целями государственных (муниципальных) программ и (или) целями социально-экономической политики публично-правового образования, не относящимися к государственным (муниципальным) программам.

Комитет полагает, что указанные замечания возможно устранить при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Учитывая предполагаемые сроки вступления федерального закона в силу, необходимо обратить внимание, что отчет об оценке федеральных налоговых расходов должен быть учтен при формировании Основных направлений уже в 2019 году и впервые внесен в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов". Таким образом, для реализации федерального закона разработку и принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации необходимо завершить в кратчайшие сроки после вступления федерального закона в силу.

На законопроект поступило 16 отзывов от законодательных и представительных органов субъектов Российской Федерации, все они поддерживают принятие законопроекта без предложений и замечаний.

С учетом изложенного Комитет по бюджету и налогам предлагает принять проект федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении с учетом доработки ко второму чтению в соответствии с представленными замечаниями.

Председатель Комитета

А.М. Макаров