Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части систематизации и регламентации в рамках бюджетного процесса процедур контроля, учета и оценки налоговых льгот и освобождений)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части систематизации и регламентации в рамках бюджетного процесса процедур контроля, учета и оценки налоговых льгот и освобождений)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 546281-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенным Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), предусматривающих введение понятия налоговые расходы публично-правового образования, а также установление перечня и порядка оценки таких налоговых расходов.

Из пояснительной записке следует, что законопроект подготовлен в целях систематизации и регламентации в рамках бюджетного процесса в публично-правовых образований процедур контроля, учета и оценки налоговых льгот и освобождений. Принятие законопроекта должно способствовать как более эффективному и рациональному использованию инструментов налогового стимулирования, направленных на решение определенных задач государственной политики, так и повышению эффективности программно-целевого бюджетирования в целом.

Согласно положениям законопроекта под налоговыми расходами публично-правового образования понимаются выпадающие доходы бюджета публично-правового образования, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам и таможенным платежам, предусмотренными в качестве мер государственной (муниципальной) поддержки в соответствии с целями государственных (муниципальных) программ и (или) целями социально-экономической политики публично-правового образования, не относящимися к государственным (муниципальным) программам.

Следует отметить, что в указанном положении законопроекта в понятии "налоговые расходы публично-правового образования" освобождения и иные преференции по налогам, сборам и таможенным платежам используются наравне с понятием "налоговые льготы". Вместе с тем необходимо учитывать, что согласно части 1 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

Кроме того, в законопроекте содержание понятия "цели социально-экономической политики публично-правового образования, не относящиеся к государственным (муниципальным) программам" не раскрывается, что вызывает неопределенность определения указанных целей, то есть в данном случае непонятно о каких целях идет речь: о любых целях такой политики, не относящихся к целям государственных (муниципальных) программ или целях социально-экономической политики публично-правового образования в определенных областях экономики и социальной сферы.

В связи с этим непонятно, что в данном положении законопроекта понимается под освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам и таможенным платежам (помимо налоговых льгот), а также под целями социально-экономической политики публично-правового образования, которые используются в определении понятия "налоговые расходы публично-правового образования".

Полагаем, что предусмотренный в законопроекте порядок определения перечня налоговых расходов и осуществления их оценки носит в значительной степени непредметный и декларативный характер, который требует уточнения и конкретизации. Так, согласно положениям законопроекта оценка налоговых расходов Российской Федерации должна будет осуществляется ежегодно в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом оценка налоговых расходов субъекта Российской Федерации, муниципального образования должны будет осуществляться ежегодно в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией, но с соблюдением общих требований, установленных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с положениями законопроекта результаты указанной оценки должны будут учитываться только при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлений бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации, основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования), а также при проведении оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации (государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ). При этом нормами законопроекта не определяется в каком порядке и каким образом предполагается осуществлять учет указанных результатов.

Необходимо учитывать, что в основных направлениях налоговой политики на 2011 - 2013 годы была впервые поставлена задача постепенной отмены федеральных льгот по региональным и местным налогам. При этом в основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов также указывает на необходимость продолжения работы Правительства Российской Федерации по указанному направлению.

Вместе с тем в положениях законопроекта не предусматриваются требования о необходимости проведения такой оценки и учете ее результатов в отношении налоговых льгот по региональным и местным налогам, установленных законодательством Российской Федерации по налогам и сборам, а также при подготовке соответствующих законодательных инициатив, что не будет способствовать реализации мер по расширению доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечению их налоговой автономии.

Полагаем также, что базовые требования к порядку оценки налоговых расходов субъекта Российской Федерации и муниципального образования, а также порядку учета результатов такой оценки необходимо определить в законопроекте, в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации должно будет устанавливать более общие условия к порядку оценки налоговых расходов субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Регулирование данных вопросы законодательным актом, а не только подзаконными актами Правительства Российской Федерации позволит более четко и однозначно определить предмет регулирования законопроекта, цели и задачи проведения оценки налоговых расходов субъекта Российской Федерации и муниципального образования и учета ее результатов, что должно повысить практическую значимость законопроекта.

Кроме того, по мнению Комитета результаты указанной оценки должны использоваться не только при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики публично-правовых образований и при проведении оценки эффективности реализации государственных программ (муниципальных программ), но и также для определения эффективности влияния установленных налоговых льгот на реализаций целей государственных (муниципальных) программ, целей социально-экономической политики публично-правового образования, при подготовке предложений по их отмене или оптимизации, в случае недостижения ожидаемых результатов их введения, оказания негативного влияния таких льгот на обеспечение сбалансированности соответствующих бюджетов.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект только при условии учета указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко