Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам на проект федерального закона N 548919-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования заготовки пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд)", внесенный депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, В.Н. Пивненко, Т.В. Соломатиной, Б.М. Гладких и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам
на проект федерального закона N 548919-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования заготовки пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд)",
внесенный депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, В.Н. Пивненко, Т.В. Соломатиной, Б.М. Гладких и другими

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел проект федерального закона N 548919-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования заготовки пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд), внесенный депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, В.Н. Пивненко, Т.В. Соломатиной, Б.М. Гладких и другими, и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается дополнение Лесного кодекса Российской Федерации тремя новыми статьями - статьей 20.1 "Заготовленные (добытые) лесные ресурсы", статьей 20.2 "Закупка у граждан заготовленных (добытых) лесных ресурсов" и статьей 20.3 "Переработка заготовленных (добытых) лесных ресурсов", а также внесение изменения в Закон Российской Федерации от 19 июня 1992 года N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" в части приведения терминологии в соответствие с предлагаемыми законопроектом изменениями в лесное законодательство.

Согласно пояснительной записке, законопроект разработан в целях устранения пробелов правового регулирования заготовки и сбора гражданами лесных ресурсов и предлагает дополнить Лесной кодекс Российской Федерации следующими нормами, определяющими:

- заготовленные (добытые) лесные ресурсы как лесную продукцию, полученную при использовании лесов;

- закупку у граждан заготовленных (добытых) лесных ресурсов в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 19 июня 1992 года N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации";

- переработку заготовленных (добытых) лесных ресурсов в соответствии с профильным законодательством.

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам концептуально поддерживает идею совершенствования правового регулирования отношений в области заготовки и переработки различных видов лесных ресурсов лицами, использующими леса, в том числе, в части необходимости гармонизации лесного и смежного законодательства в данной сфере, и обращает внимание, что исходя из содержания законопроекта, он затрагивает более широкий спектр вопросов, нежели регулирование заготовки и сбора пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами, как указывается в сопроводительных материалах к законопроекту.

По содержанию законопроекта имеется ряд замечаний правового и редакционного характера.

Законопроектом предлагается установить, что "заготовленным (добытым) лесным ресурсом признается лесная продукция, полученная юридическими лицами и гражданами при использовании ими лесов, в том числе в результате их первичной переработки", а также конкретизируется, что указанными лесными ресурсами "являются древесина, живица, пищевые и недревесные лесные ресурсы, а также лекарственные растения, определяемые в соответствии с настоящим Кодексом". При этом непосредственно виды заготовленных (добытых) лесных ресурсов предлагается определять в соответствии с Общероссийским классификатором продукции, Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности.

Представляется целесообразным унифицировать по тексту Лесного кодекса Российской Федерации ссылки на соответствующие классификатор и номенклатуру по аналогии с частью 2 статьи 80.1 указанного Кодекса, содержащей наиболее корректные наименования указанных документов (Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности и Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза).

Далее, проектируемой статьей 20.2 Лесного кодекса Российской Федерации предлагается установить, что закупка у граждан заготовленных (добытых) пищевых и недревесных лесных ресурсов осуществляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации".

Обращаем внимание, что в преамбуле Закона Российской Федерации от 19 июня 1992 года N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" закупка у граждан и юридических лиц дикорастущих плодов, ягод и грибов, лекарственно-технического сырья с последующей их переработкой и реализацией названа в качестве основной задачи потребительской кооперации в Российской Федерации, однако указанный Закон не устанавливает непосредственно порядка такой закупки, а регулирует особенности создания, реорганизации и ликвидации потребительских обществ и их союзов как юридических лиц, а также особенности осуществления ими своей деятельности (вопросы членства в указанных организациях, структуры и полномочий их органов управления, размеров взносов, порядок документооборота и т.п.).

С учетом изложенного, проектируемая статья 20.2 нуждается в наполнении правовым содержанием в соответствии с наименованием.

Необходимо отметить, что в настоящее время порядок приобретения (закупки) юридическими лицами пищевой продукции (сырья или продукции первичной переработки) у граждан полноценно не урегулирован, за исключением специального правового регулирования в случаях осуществления таких закупок для государственных и муниципальных нужд или осуществления государственных закупочных интервенций (при этом применяются общие правила, предусмотренные соответствующим законодательством). Отдельные положения о закупке продукции от населения содержатся в не имеющих обязательной юридической силы Методических рекомендациях по учету и оформлению операций приема, хранения и отпуска товаров в организациях торговли, утвержденных письмом Роскомторга от 10 июля 1996 года N 1-794/32-5.

В этой связи полагаем, что в целях обеспечения полного, ясного и непротиворечивого правового регулирования порядка закупки у граждан заготовленных (добытых) пищевых и недревесных лесных ресурсов в соответствии с проектируемой статьёй 20.2 Лесного кодекса Российской Федерации потребуется разработка отдельного подзаконного нормативного правового акта.

Аналогичные замечания актуальны и в отношении проектируемой статьи 20.3 Лесного кодекса Российской Федерации, которая содержит лишь отсылочные нормы о переработке отдельных видов заготовленных (добытых) лесных ресурсов (пищевых, недревесных лесных ресурсов и древесины), при этом ни в Федеральном законе от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", ни в Федеральном законе от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации", на которые делаются ссылки, соответствующие правила переработки не предусмотрены.

Далее, Комитет считает, что в тексте законопроекта не в полной мере реализованы цели, указанные в пояснительной записке к законопроекту, а именно не обеспечены в достаточном объеме правовые основания развития и реализации потенциала отрасли заготовки и переработки недревесных и пищевых лесных ресурсов, сбора лекарственных растений, а также решения социальных проблем жителей сельских территорий.

В рамках ранее проведенных в Государственной Думе тематических мероприятий (парламентские слушания 14 сентября 2018 г. на тему: "Проблемы и перспективы законодательного регулирования многоцелевого использования лесных ресурсов"; парламентские слушания 23 мая 2018 г. на тему: "Развитие органического сельского хозяйства и производства органической продукции: правовое обеспечение и правоприменительная практика"; парламентские слушания 7 апреля 2016 года на тему: "Совершенствование правового регулирования заготовки и переработки пищевых и недревесных лесных ресурсов в решении задачи комплексного освоения лесов") обсуждалась необходимость системного законотворческого подхода к решению задач развития производства и переработки дикоросов в Российской Федерации.

Среди существенных недостатков действующего правового регулирования соответствующей сферы, в частности, отмечалась необоснованная универсальность правовой регламентации заготовки всех видов пищевых лесных ресурсов (в то время как заготовка и сбор, например, кедрового ореха, ягод, древесных соков и лекарственного сырья характеризуются существенно различающейся спецификой), ограниченный набор правовых инструментов использования лесов для указанных видов деятельности в предпринимательских целях (императив долгосрочной (свыше 10 лет) аренды лесных участков, отсутствие механизмов краткосрочного пользования с учетом сезонности заготовки и зависимости от природно-климатических условий, влияющих на урожайность), недостаточно определенное правовое содержание заготовки пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд (отсутствие правового определения таких нужд, отсутствие положений о нормировании, что приводит к существенным различиям в региональной правоприменительной практике, изначальная конфликтность существующей модели коммерческого использования (закрепление лесных участков) и общедоступного лесопользования при данных видах заготовки лесных ресурсов).

Указанные недостатки правового регулирования целесообразно устранить в ходе доработки рассматриваемого проекта федерального закона.

При этом в рамках изменений в Лесной кодекс Российской Федерации целесообразно предусмотреть положения, направленные на детализацию правового режима заготовки и сбора отдельных видов недревесных и пищевых лесных ресурсов; на совершенствование правового регулирования заготовки и сбора указанных лесных ресурсов в предпринимательских целях, в том числе в части уменьшения минимальных сроков аренды лесных участков для указанных целей, введения наряду с арендой лесных участков механизмов краткосрочного использования лесов в указанных целях без предоставления лесных участков; на установление порядка закупки у населения соответствующих лесных ресурсов, добытых гражданами при промысловой заготовке; на уточнение понятия заготовки недревесных и пищевых лесных ресурсов, сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд (например, по аналогии с определением заготовки древесины для собственных нужд); на дополнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части установления нормативов таких заготовки и сбора.

Также дополнительного обсуждения заслуживает вопрос о необходимости разграничении лесных территорий, на которых может осуществляться заготовка недревесных и пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений гражданами для собственных нужд и предпринимателями, по аналогии с общедоступными и закрепленными охотничьими угодьями.

Кроме того, необходимо соотнести предлагаемые законопроектом нормы с положениями законодательства в сфере развития сельского хозяйства в целях применимости мер государственной поддержки в области реализации государственной аграрной политики, развития сельскохозяйственного производства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В связи с изложенным, Комитет по аграрным вопросам считает, что проект федерального закона N 548919-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в части совершенствования правового регулирования заготовки пищевых и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд), внесенный депутатами Государственной Думы Н.П. Николаевым, В.Н. Пивненко, Т.В. Соломатиной, Б.М. Гладких и другими, нуждается в существенной доработке с учетом высказанных в настоящем заключении замечаний и предложений.

Председатель комитета

В.И. Кашин