Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 7 ноября 2018 г. N 126 по проекту федерального закона N 549419-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (в части уточнения полномочий Госкорпорации "Роскосмос")" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 7 ноября 2018 г. N 126
по проекту федерального закона N 549419-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (в части уточнения полномочий Госкорпорации "Роскосмос")"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 549419-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроект направлен на регламентацию отношений, возникающих в связи с осуществлением Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос" (далее - ГК "Роскосмос") деятельности в качестве уполномоченного органа управления в области исследования, освоения и использования космического пространства, наделенного полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление и руководство космической деятельностью.

Законопроектом, предлагается, в частности, расширить перечень организационно-правовых форм входящих в состав ГК "Роскосмос" организаций за счет включения в него обществ с ограниченной ответственностью, ассоциаций, фондов, автономных некоммерческих организаций и иных форм, наделить корпорацию соответствующими полномочиями по созданию некоммерческих и коммерческих организаций различных организационно-правовых форм, а также предоставить ей возможность принимать участие в организациях иностранных юрисдикций.

Наряду с этим планируется предоставить наблюдательному совету ГК "Роскосмос" право принятия решения о создании юридических лиц и определения условий их создания, а также осуществлять иные полномочия в соответствии с положениями законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций и решениями Президента Российской Федерации.

Кроме того, законопроект уточняет полномочия правления ГК "Роскосмос", устанавливает балансовую стоимость в качестве цены передаваемого ГК "Роскосмос" движимого и недвижимого имущества, в отношении которого не определяется кадастровая стоимость, а также предоставляет корпорации право учреждать ведомственный знак отличия, позволяющий присваивать звание "Ветеран труда".;

Анализ концепции законопроекта показал её актуальность и своевременность, направленность на решение важнейших стратегических задач развития российской космонавтики и активного освоения околоземного пространства. В целом разработка законопроекта обусловлена необходимостью перестройки действующей бизнес-модели работы ГК "Роскосмос", что предполагает переход от бюджетно-прикладной парадигмы развития космической отрасли, характерной для постсоветского периода, к её коммерциализации и наращиванию выручки.

Несмотря, на наличие Государственной программы "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы", в качестве одной из целей которой заявлено закрепление России в числе ведущих участников мирового космического рынка, следует констатировать, что на сегодняшний день ГК "Роскосмос" занимает на указанном рынке не более одного процента. Единственный сектор, где Российская Федерация входит в число лидеров и может достойно конкурировать является рынок услуг по запуску и пилотированию космических аппаратов. Хотя и здесь за два последних года доля нашей страны в коммерческих пусках сократилась до 20 процентов и тенденция к снижению сохраняется.

Постановлением Правительства РФ от 23 марта 2016 года N 230 была утверждена Федеральная космическая программа России на 2016 - 2025 годы. В качестве Основ государственной политики Программой установлены следующие приоритеты космической деятельности:

деятельность, связанная с обеспечением гарантированного доступа Российской Федерации в космос со своей территории, с развитием и использованием космической техники, технологий, работ и услуг в интересах социально-экономической сферы Российской Федерации, в целях обороны страны и безопасности государства, а также с развитием ракетно-космической отрасли и выполнением международных обязательств;

деятельность, связанная с созданием изделий ракетно-космической техники в интересах науки;

деятельность, связанная с осуществлением пилотируемых полетов, включая создание научно-технического задела для осуществления проектов в рамках международной кооперации.

Из этих приоритетов следует, что до настоящего времени ГК "Роскосмос" придерживался курса, ориентированного на решение конкретных отраслевых технологических задач (строительство космодрома "Восточный", создание группировки ГЛОНАСС и линейки ракет "Ангара", работа с МКС и т.д.), развития наземной инфраструктуры и наращивание группировки прикладных космических аппаратов дистанционного зондирования поверхности земли, сохраняя при этом ориентацию на одного единственного заказчика в лице государства. Реальных мер по переходу на рыночные принципы хозяйствования, привлечение частного капитала и инвесторов с инновационными взглядами на внедрение новых технологий, практик организации производства коммерческих космических аппаратов, оборудования, программного обеспечения и оказания коммерческих услуг в околоземном пространстве по сбору, обработке и передачи информации пока не усматривается. В указанном контексте Комитет расценивает проектируемые законопроектом изменения как давно назревший своевременный шаг в направлении создания необходимых организационно-правовых условий для качественной перестройки работы ГК "Роскосмос" в указанном направлении.

Согласно Федеральному закону "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" ГК "Роскосмос" (впрочем как и остальные государственные корпорации) действует в публичном интересе, для удовлетворения которого она наделена рядом властно-распорядительных полномочий и функций в области государственного управления космической отраслью и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем представляется очевидным, что если бы осуществление властно-распорядительных полномочий в космической отрасли было бы единственным и основным предназначением ГК "Роскосмос", то у государства не было бы причин преобразовывать Федеральное космическое агентство в государственную корпорацию. Следовательно, государство заинтересовано в том, чтобы ГК "Роскосмос" позиционировалась как организация, ориентированная в том числе на коммерциализацию услуг в области освоения космического пространства. В этой связи у Комитета не вызывают возражений предложения законодательной инициативы по наделению ГК "Роскосмос" конкретными полномочиями и расширению сферы регулирования, аналогичные предоставленным ранее иным государственным корпорациям.

Вместе с тем, по мнению Комитета, отдельные новеллы законопроекта нуждаются в дополнительном обсуждении.

Так, наделение ГК "Роскосмос" возможностью учреждения любых юридических лиц в различных организационно-правовых формах, как отмечается в пояснительной записке, для целей "создания условий и механизмов эффективного осуществления космической деятельности, использования ее результатов, управления организациями Госкорпорации "Роскосмос" и их развитием, а также содействия укреплению обороны страны и обеспечение безопасности государства" предоставляет широкие и юридически обоснованные правомочия по нецелевому распоряжению государственными активами при создании структур, функционально не связанных с деятельностью ГК "Роскосмос". Комитет считает, что перечень организационно-правовых форм таких организаций должен быть исчерпывающим, а цели их учреждения должны строго коррелироваться с предназначением создания самой корпорации ГК "Роскосмос". Предлагаемый законопроектом подход вступает в противоречие с частью 9 статьи 3 Федерального закона "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", согласно которому корпорация имеет право осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям, определенным статьей 4 Федерального закона.

Данное замечание в полной мере справедливо и в отношении другого проектируемого положения законопроекта, допускающего участие ГК "Роскосмос" в коммерческих и некоммерческих организациях, созданных на территории Российской Федерации и за её пределами. Здесь Комитет считает необходимым обратить внимание, что также, как и в случае с учреждением юридических лиц, представляется целесообразным ввести понятный и однозначный критерий возможности участия ГК "Роскосмос" в таких организациях, обуславливаемый степенью причастности целей создания и профиля их работы к сфере космической деятельности.

Комитет разделяет позицию разработчиков законопроекта в том, что в результате принятия предлагаемых изменений деятельность ГК "Роскосмос" должна приобрести ярко выраженную отраслевую направленность, объединяющую в рамках единой политики практически все организации, которые тем или иным образом связаны с космической деятельностью, что позволит аккумулировать и централизовать разрозненные финансовые потоки и обеспечить достижение поставленных целей и задач развития российской космонавтики.

Вместе с тем Комитет обращает внимание на риск монополизации космической отрасли, что способно ограничить допуск частных компаний к оказанию космических услуг в России и вынудить бизнес к работе в этом секторе экономики через подконтрольные ГК "Роскосмос" структуры. Исключению такого риска должна способствовать разработка и принятие мер, направленных на обеспечение свободного доступа и стимулирование развития рынка коммерческих услуг в этой сфере деятельности.

С учетом изложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям считает возможным поддержать концепцию представленного законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 549419-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Председатель Комитета

Н.П. Николаев