Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике на проект федерального закона N 381549-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов" (утв. решением Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике от 20 марта 2018 г. N 3.25-5/60) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
на проект федерального закона N 381549-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов"
(утв. решением Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике от 20 марта 2018 г. N 3.25-5/60)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 381549-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

В соответствии с предлагаемой в пункте 1 законопроекта новой редакцией статьи 62 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ (далее - ЛК РФ) лесовосстановление осуществляется в целях восстановления вырубленных, погибших, поврежденных лесов, сохранения полезных функций лесов, их биологического разнообразия естественным, искусственным или комбинированным способом, согласно правилам лесовосстановления, в соответствии с проектом лесовосстановления.

Согласно проектируемой статье 63 ЛК РФ пункта 1 законопроекта лесоразведение осуществляется в целях предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и иных целей, связанных с повышением потенциала лесов, согласно правилам лесоразведения в соответствии с проектом лесоразведения.

Проектируемой статьей 63.1 пункта 4 законопроекта предусматривается обязанность выполнения работ по лесовосстановлению или лесоразведению, которую предлагается распространить, помимо органов власти и арендаторов лесных участков, предназначенных для заготовки древесины, также на всех физических и юридических лиц, использующих леса в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, в целях:

- геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых (обязанность не возникает в случае рубки лесов в целях обеспечения безопасности граждан и создания условий для эксплуатации объектов);

- строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений (далее - ГТС), морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов;

- строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов (обязанность не возникает в случае рубки лесов в целях обеспечения безопасности граждан и создания условий для эксплуатации объектов);

- переработки древесины и иных лесных ресурсов.

При этом работы по лесовосстановлению или лесоразведению должны будут осуществляться:

в границах территории субъекта Российской Федерации на землях лесного фонда, а также землях обороны и безопасности, населенных пунктов и особо охраняемых территорий, на которых расположены леса;

на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений;

в срок не позднее чем через один год после рубки лесных насаждений;

согласно проекту лесовосстановления или лесоразведения (будет составляться обязанным лицом в соответствии с требованиями к составу указанного проекта и порядку его составления, утверждаемым Минприроды России);

лицами, проводящими лесовосстановление, соответствующим устанавливаемым Минприроды России требованиям.

Указанные работы должны будут проводиться также в случае перевода земель лесного фонда в земли иных категорий.

Действующим лесным законодательством прямо не предусмотрена обязанность лиц, осуществляющих лесопользование в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, проводить лесовосстановительные работы. В связи с чем Комитет поддерживает необходимость прямого законодательного закрепления такой обязанности.

В целом положительно оценивая концепцию внесенного законопроекта, вместе с тем Комитет в части вопросов своего ведения и с учетом результатов экспертизы законопроекта членами Экспертного совета при Комитете, считает необходимым обратить внимание на следующие вопросы.

Положения законопроекта не учитывают, что в настоящее время лица, осуществляющие лесопользование для целей недропользования и размещения линейных объектов (статьи 43 и 45 ЛК РФ), проводят лесовосстановительные работы в рамках биологического этапа рекультивации лесных участков в соответствии с проектами освоения лесов и проектами рекультивации.

В результате предусмотренный законопроектом механизм выполнения требований по лесовосстановлению и лесоразведению приведет к созданию дополнительных административных барьеров и значительному необоснованному увеличению затрат лиц, использующих леса для целей недропользования и размещения линейных объектов.

1. Положения законопроекта не определяют однозначно, в каких случаях лица, осуществляющие лесопользование в соответствии со статьями 43-46 Лесного кодекса, должны осуществлять лесовосстановление, а в каких лесоразведение.

Работы по лесовосстановлению в любом случае предусматриваются в рамках биологического этапа рекультивации, проводимой по завершении хозяйственной деятельности на лесном участке в соответствии с требованиями проекта освоения лесного участка и проекта рекультивации.

В случае принятия законопроекта в рассматриваемой редакции лица, использующие леса, будут обязаны трижды компенсировать стоимость вырубленных ими лесных насаждений:

1) при проведении работ по лесовосстановлению или лесоразведению не позднее чем через 1 год после рубки лесных насаждений в соответствии с проектом лесовосстановления или лесоразведения;

2) при выкупе вырубленных лесных насаждений из федеральной собственности;

3) при проведении работ по рекультивации нарушенных лесных участков, включающие высадку лесных насаждений в соответствии проектами освоения лесных участков, по завершении срока лесопользования.

2. Предусмотренное частью первой проектируемой статьи 63.1 пункта 1 законопроекта требование проводить работы по лесовосстановлению или лесоразведению не позднее, чем через один год после рубки лесных насаждений, совершенно не обосновано с точки зрения эффективности таких работ.

При проведении работ, связанных с пользованием недрами, как правило, через год после вырубки лесных насаждений хозяйственная деятельность на лесном участке еще продолжается и проведение лесовосстановления объективно невозможно, так как нарушен почвенный слой, на лесном участке размещаются производственные объекты, оборудование, транспортные средства.

Кроме того, согласно правилам лесовосстановления сроком посадки и посева лесных культур является ранняя весна. Оформление отвода земли, разработка проекта лесовосстановления на практике занимает 6-9 месяцев, и лесопользователи могут не успеть даже разработать и согласовать с уполномоченными органами проект лесовосстановления к началу весны, если рубки велись осенью.

При строительстве гидроэлектростанций (далее - ГЭС) и водохранилищ работы по лесосводке проводятся в объемах, предусмотренных проектом, исходя из требований обеспечения судовых ходов, зон рекреации, а также на основании расчетов прогноза влияния затапливаемой древесины на качество воды. Указанные работы выполняются в рамках создания нового объекта федеральной собственности - водохранилища (в соответствии с нормами Водного кодекса Российской Федерации водохранилище является объектом федеральной собственности) и финансируются за счет средств федерального бюджета.

При этом проведение лесосводки в зонах водохранилищ выполняется, как правило, в труднодоступных местах, при отсутствии дорог и иной инфраструктуры. Указанные работы носят масштабный характер и требуют значительных затрат. Так, к примеру, при подготовке ложа водохранилища Нижне-Бурейской ГЭС общая площадь затопления составила 11 699 Га, из них площадь, покрытая древесно-кустарниковой растительностью, - 8 520 Га, из которых подлежало лесоочистке 7 551 Га. Стоимость работ по лесоочистке составила порядка 610 млн. руб.

Введение предлагаемой нормы в отношении водохранилищ создаст дополнительную нагрузку на федеральный бюджет и инвесторов, реализующих проекты по строительству ГЭС (в случаях отсутствия средств в бюджете) и приведет к невозможности реализации инвестиционных проектов по строительству ГЭС в Российской Федерации.

При этом также необходимо отметить физическую невозможность выполнения в течение 1 года компенсирующих мероприятий по лесовосстановлению вырубленной (затопленной) площади в силу отсутствия свободных площадей требуемого размера для выполнения мероприятий по восстановлению леса.

Кроме того, водохранилища и ГТС являются комплексными инфраструктурными проектами, направленными на развитие региона. В связи с этим возложение дополнительного финансового бремени на государство и инвесторов, реализующих дорогостоящие проекты по строительству ГЭС, приведет к невозможности реализации таких важных отраслевых проектов.

В связи с изложенным, в целях стимулирования развития гидроэнергетики и недопущения возложения на федеральный бюджет и субъектов предпринимательской деятельности необоснованных расходов, необходимо на мероприятия по строительству водохранилищ и ГТС распространить те же нормы, что и в отношении проектов по строительству линейных объектов (часть 3 проектируемой статьи 63.1 ЛК РФ пункта 1 законопроекта).

3. Вызывает сомнение целесообразность требований в части 3 проектируемой статьи 62 ЛК РФ пункта 1 законопроекта разработки дополнительных проектов лесовосстановления, помимо проектов освоения лесов.

Все проектные решения по лесовосстановлению возможно предусмотреть в проекте освоения лесного участка и в проекте рекультивации лесного участка без значительного увеличения финансовых, трудовых и временных затрат на подготовку дополнительного проекта лесовосстановления и его согласование с теми же органами власти, которые согласуют проекты освоения лесов и проекты рекультивации.

Тем более что площади вырубки, ценность вырубаемых лесных насаждений и соответственно, площади и сложность лесовосстановительных работ при осуществлении недропользования и размещения лесных объектов не соизмеримы с площадями и ценностью лесных насаждений при осуществлении лесопользования для заготовки древесины.

4. Законопроектом вводится новое понятие - проект лесоразведения. Как следует из определения проектируемой статьи 63 ЛК РФ лесоразведение не носит компенсационный характер, направленный на возмещение потерь лесного хозяйства, а осуществляется в целях охраны земель и развития лесов.

Охрана земель является предметом регулирования специального закона - Земельного кодекса Российской Федерации. В частности, статьей 13 указанного кодекса предусмотрена такая мера по охране земель, как защита от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения. При этом мероприятия по защите земель проводятся в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Земельным законодательством не предусмотрен такой документ, как проект лесоразведения. Представляется целесообразным включить в статью 63 ЛК РФ отсылочную норму к земельному законодательству, как имеющему приоритет над ЛК РФ в данном вопросе.

Развитие лесов может осуществляться в рамках государственных целевых программ, получающих бюджетное финансирование, либо в рамках коммерческой деятельности собственниками земельных участков, либо пользователями на основе соответствующих договоров. И в том и в другом случае составляются соответствующие проекты и планы, включая проект освоения лесов или правила землепользования. Как представляется, отдельный проект лесоразведения будет дублировать указанные документы и, по мнению Комитета, является излишним.

Кроме того, Комитет отмечает, что согласно законопроекту работы по лесоразведению проводятся на лесных участках, не предоставленных лесопользователю. При этом в законопроекте отсутствуют положения, регламентирующие порядок предоставления лесных участков и прав лесопользования для целей лесоразведения. Предоставление лесных участков для целей лесоразведения в общем порядке приведет к значительным необоснованным:

1) временным и трудовым затратам лесопользователей, так как оформление права аренды лесного участка в соответствии с действующим законодательством (с учетом сроков проектирования лесного участка, постановки на учет, заключения договора и экспертизы проекта освоения лесов) занимает не менее 6 месяцев;

2) финансовым затратам на арендные платежи за лесные участки, которые будут предоставляться для лесоразведения (то есть за проведение работ по лесоразведению на лесных участках, на которых лесные насаждения ранее были вырублены и не восстановлены другими лесопользователями).

5. Считаем необоснованным возложение на лесопользователей обязанности по лесоразведению в случае вырубки лесных насаждений при создании охранных зон линейных объектов и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых, поскольку рубка лесных насаждений в охранных зонах осуществляется в рамках публичного интереса, а именно в целях обеспечения безопасности граждан и окружающей среды.

Принимая во внимание вышеизложенное, Комитет считает необходимым доработать указанные выше положения законопроекта, а именно:

- дополнить статью 63.1 ЛК РФ в редакции законопроекта положением, согласно которому лесоразведение осуществляется только в случае, если при проектировании мероприятий по рекультивации лесного участка принято решение о невозможности и (или) нецелесообразности проведения лесовосстановительных работ на лесном участке;

- дополнить статью 63.1 ЛК РФ в редакции законопроекта положением о том, что лица, которым собственником предоставлены лесные участки, не могут нести бремя лесовосстановительных работ, потребность в которых возникла из-за обстоятельств непреодолимой силы (эпидемии, нашествия насекомых, природные пожары и т.п.), так как в соответствии со статьей 8 ЛК РФ и статьей 211 Гражданского кодекса Российской Федерации это является обязанностью собственника;

- исключить требование о проведении лесовосстановления или лесоразведения в течение 1 года с момента вырубки лесных насаждений;

- дополнить статью 63.1 ЛК РФ в редакции законопроекта положением, согласно которому лица, осуществляющие лесопользование, в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, проводят работы по лесовосстановлению в соответствии с проектами освоения лесов и проектами рекультивации лесных участков;

- дополнить законопроект положениями, предусматривающими упрощенный порядок предоставления прав лесопользования для проведения работ по лесоразведению - без проектирования лесных участков, оформления договоров аренды, проектов освоения лесов и без арендных платежей за пользование лесными участками;

- учитывая, что деятельность по лесовосстановлению и лесоразведению не является профильной для лиц, осуществляющих лесопользование в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, представляется необходимым дополнить статью 63.1 ЛК РФ в редакции законопроекта положением, предусматривающим право лесопользователей вместо проведения работ по лесовосстановлению и лесоразведению выплатить компенсацию, рассчитанную в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

- предусмотреть в статье 63.1 ЛК РФ в редакции законопроекта, что требование проведения работ по лесоразведению не распространяется на случаи вырубки лесных насаждений при создании охранных зон линейных объектов и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторождений полезных ископаемых;

- в целях стимулирования развития гидроэнергетики и недопущения возложения на федеральный бюджет и субъектов предпринимательской деятельности необоснованных расходов, необходимо на мероприятия по строительству водохранилищ и ГТС распространить те же нормы, что и в отношении проектов по строительству линейных объектов (часть 3 статьи 63.1).

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 381549-7 "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов" в первом чтении при условии доработки при подготовке законопроекта ко второму чтению с учетом предложений и замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный