Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству от 28 марта 2018 г. N 88 на проект федерального закона N 346930-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части конкретизации прав собственника жилого помещения), внесенный депутатами Государственной Думы П.В. Крашенинниковым, Г.П. Хованской, А.Г. Сидякиным, П.Р. Качкаевым, М.М. Бариевым, И.М. Гусевой, И.В. Осиповым, В.Е. Булавиновым, И.И. Гильмутдиновым, В.Ф. Шрейдером

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 346930-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части конкретизации прав собственника жилого помещения), внесенный депутатами Государственной Думы П.В.Крашенинниковым, Г.П.Хованской, А.Г.Сидякиным, П.Р.Качкаевым, М.М.Бариевым, И.М.Гусевой, И.В.Осиповым, В.Е.Булавиновым, И.И.Гильмутдиновым, В.Ф.Шрейдером (далее - законопроект).

Законопроектом предлагается внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и Федеральный закон от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", направленные на предотвращение злоупотреблений собственниками жилых помещений своими правами путем совершения сделок, в результате которых возникает общая долевая собственность на жилое помещение, при этом размер долей в праве собственности является незначительным. Кроме того, законопроектом предлагается:

- установить общее правило о том, что доля в праве общей собственности на жилое помещение может быть образована при условии, что размер доли каждого из сособственников обеспечит ему возможность вселения в жилое помещение при соблюдении учетной нормы площади жилого помещения;

- ограничить права собственника на вселение в принадлежащее ему жилое помещение третьих лиц, если в результате такого вселения на каждого проживающего в таком помещении будет приходиться менее учетной нормы площади жилого помещения. В случае, если на одного человека будет приходиться менее учетной нормы, вселение будет допускаться при наличии судебного решения о признании членом семьи собственника или в случаях, если проживание лица в жилом помещении допускается в соответствии с законом;

- основанием для регистрации гражданина по месту жительства должно являться наличие у него права пользования этим жилым помещением.

Данные положения не применяются при возникновении права общей долевой собственности на жилое помещение в результате приватизации или при наследовании жилого помещения, а также в иных случаях, когда право общей долевой собственности возникает в силу закона.

Сделки, заключенные с нарушением устанавливаемых правил, будут являться ничтожными. При этом законопроектом устанавливается, что его положения не распространяются на отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, возникшие до дня его вступления в силу.

С введением в действие нового Жилищного кодекса Российской Федерации отношения собственности в жилищной сфере оказались разделенными между двумя отраслями законодательства: гражданского и жилищного.

Жилищный кодекс Российской Федерации не знает понятие "доля в праве на жилое помещение". При этом порядок пользования жилым помещением определяется именно жилищным законодательством.

Несистемное развитие этих двух отраслей законодательства привело к возникновению проблемы долевой собственности на жилое помещение без учета его целевого назначения. В настоящее время указанные отношения регулируются исключительно гражданским законодательством без его надлежащей связи с законодательством жилищным (статьи 247 и 250 ГК РФ).

Приобретение доли в праве общей собственности на жилое помещение, если эта доля незначительная, не дает прав на вселение и проживание. Непонимание этого факта и привело к такому виду преступлений, как "квартирное рейдерство".

Предлагаемые изменения вносятся именно в Жилищный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения надлежащей защиты жилищных прав граждан путем создания механизма, ограничивающего покупку доли в праве на жилое помещение.

Концепция законопроекта в части внесения изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации поддержана профильными министерствами и ведомствами. При этом, предлагаемые изменения в законодательство о миграционном учете вызвало некоторые сомнения со ссылкой на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 2 февраля 1998 года N 4-П. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации регистрация является законным способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носит уведомительный характер и отражает факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Комитет полностью согласен с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, поддерживает административный характер акта регистрации гражданина и не находит никаких противоречий предлагаемых норм законопроекта с изложенной позицией.

Регистрация гражданина по месту жительства отражает факт (фиксацию) его нахождения по указанному адресу, а именно в жилом помещении, из чего следует, что первоначально гражданин должен вселиться в помещение (получить право пользования жилым помещением), а потом уведомить об этом факте, который подлежит регистрации, органы миграционного учета, а никак не наоборот.

Комитет не согласен с мнением о том, что нововведения придадут акту регистрации разрешительный характер. Органы регистрационного учета по-прежнему лишь удостоверяют акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места жительства, при условии, что гражданин получил право пользования жилым помещением в соответствии с предлагаемыми правилами.

Данные ограничения никоим образом не нарушают права граждан на свободу передвижения.

Законодательное регулирование вопросов регистрации по месту жительства или пребывания, предложенное авторами законопроекта, соответствует складывающейся судебной практики, из которой следует, что наличие в собственности физического лица незначительной доли в праве общей собственности на жилое помещение, исключающее практическую возможность проживать в этом помещении, становится причиной отказа в его регистрации на этой площади (Апелляционное определение Московского городского суда от 16 января 2017 года по делу N 33-720/2017).

Правом регистрации в жилом помещении по месту жительства обладают только лица, имеющие право пользования этим помещением. Если такое право у лица отсутствует, требование о его регистрации нецелесообразно. Кроме того, заинтересованные лица могут потребовать снятия такого лица с регистрационного учета (Апелляционное определение Московского городского суда от 28 октября 2016 года по делу N 33-42610/2016).

Концепция законопроекта полностью соответствует позиции, выраженной в определении Верховного Суда от 07 июня 2016 года N 67-КГ16-3, согласно которой право участника общей долевой собственности на проживание не является безусловным и находится в зависимости от размера доли, а также иных факторов и позиции других жильцов. При невозможности предоставления помещения сособственнику с учетом всех обстоятельств (в том числе размера доли, планировки жилого помещения и т.п.) его право может быть реализовано иными способами, в частности путем требования соответствующей денежной компенсации либо перепланировки жилого помещения. Это соответствует принципу соразмерности гражданских прав и при наличии иного способа защиты не нарушает баланса интересов всех лиц.

Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству (соисполнитель) поддержал принятие законопроекта в первом чтении, указав на то, что идеи, направленные на ограничение возможности злоупотреблений в данной сфере, предпринимались и ранее. Например, в проекте N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривается ограничение создания общей собственности: соглашение собственника неделимой вещи с третьим лицом допустимы в случае, если размер возникающей в результате такого соглашения доли позволяет пользоваться общей вещью (п. 3 ст. 275 проекта изменений ГК РФ). Предложенные законопроектом изменения конкретизируют указанное выше правило в Жилищном кодексе Российской Федерации.

Концептуальных замечаний по законопроекту не высказано.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству поддерживает проект федерального закона N 346930-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части конкретизации прав собственника жилого помещения) и рекомендует принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Г.П. Хованская