Пояснительная записка к проекту федерального закона N 478277-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком с полутора до трех лет" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 478277-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком с полутора до трех лет"

Досье на проект федерального закона

Государственная политика Российской Федерации последних лет в сфере социальной поддержки семей, имеющих детей, характеризуется, в первую очередь принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, направленных на дальнейшее усовершенствование системы социальной поддержки таких семей, улучшение демографической показателей в стране, повышение реальных доходов населения.

Одним из ярких примеров принятия взвешенных, сбалансированных решений и эффективных в сфере дополнительной поддержи семей с детьми является Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".

Указанный акт был принят в целях создания условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь. Институт материнского (семейного) капитала является уникальной мерой государственной поддержки, которая позиционируется как дополнительная к существующим механизмам мера социальной поддержки указанной категорий лиц, а правовой инструментарий закона направлен, в первую очередь, на достижение определенных успехов государственной демографической политики. Так, например, в 2009 году в стране родилось 1764,2 тысяч детей, что на 50,3 тысячи детей больше, чем в 2008 году, а в 2010 году - 1789,6 тысячи. Этот показатель превышает прошлогодний на 25, 4 тысячи новорожденных.

Вместе с тем, следует отметить, что перечень имеющихся законодательных механизмов, включающих в себя, в том числе вышеуказанный механизм материнского капитала, исчерпали себя.

Сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности жизни и рост рождаемости должны быть важнейшими составляющими демографической политики Российской Федерации.

К большому сожалению, 2016 год характеризуется тем, что рождаемость снизилась, и младенцев родилось на 50880 меньше, чем за 2015 год. Таким образом, естественный прирост в 2016 году составил всего лишь 5343 человека. Увеличение численности, порядка 250 тысяч человек, произошло исключительно за счет миграции из стран ближнего зарубежья, только с Украины прибыло более 120 тысяч человек.

Рост рождаемости наблюдается в 9 из 85 субъектов Российской Федерации. В остальных 76 рождаемость снижается. Помимо этого, продолжается увеличение числа пенсионеров, количество которых увеличилось на 2 миллиона человек. Одновременно с этим резко уменьшилось число подростков с 18,1% до 16,2%. Произошло снижение рождаемости на 50880 детей за 2016 год в сравнении с 2015 годом.

В стране продолжается сокращение населения трудоспособного возраста, удельный вес которого может составить около 55% в 2026 году (в настоящее время этот показатель составляет 62%).

Это приведет к росту демографической нагрузки (дети плюс пенсионеры) до 880 на 1000 человек трудоспособного возраста (в настоящее время - 582), причем в большей степени за счет пенсионеров - 60%. Доля людей старше 65 лет сегодня составляет 13,7%, вдвое превышая международный стандарт, согласно которому общество считается старым.

Важнейшим демографическим показателем является коэффициент фертильности (то есть число детей в расчете на 1 женщину за период ее жизни). Он более важен, чем коэффициент рождаемости, поскольку если в стране много молодежи, то коэффициент рождаемости может быть высокий, но если все ограничиваются одним ребенком, то замещения поколения не происходит. Общепризнано, что коэффициент фертильности для замещения поколений должен составлять 21 ребенка на 10 женщин (10 детей на замещение собственно матерей, еще 10 на замещение отцов, и еще 1 ввиду детской, подростковой смертности). Соответственно, в расчете на 1 женщину коэффициент фертильности должен составлять 2,1. В 2015 году в России коэффициент фертильности составил 1,77. Для сравнения, во Франции - 2.08, в Турции - 2.05, в Исландии - 2.02, в Ирландии - 1.99, в Швеции - 1.88, в США - 1.87, в Финляндии - 1.86.

Уровень простого воспроизводства достигается только в 11 регионах. Из 11 регионов с высокой рождаемостью на Кавказе находится только один - пережившая две войны Чеченская республика. Остальные территории с высокой рождаемостью расположены в основном в Сибири и на Дальнем Востоке (Тюмень, ХМАО, ЯНАО, Алтай, Тыва, Забайкалье, Саха, Чукотка, Ненецкий округ), а также близкий к Сибири Курган. Более того, в Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии рождаемость ниже, чем в Астрахани и Волгограде, а в Дагестане ниже, чем в Чите.

Некоторое время назад у нас появился так называемый естественный прирост населения, но его показатели крайне низкие. Особенно это заметно при рассмотрении длительного временного промежутка времени. Так, при сопоставимых числах населения 30 лет назад, в 1987 г. естественный прирост составил 968389 человек, а 40 лет назад, в 1977 г., при меньшей на 10 млн. человек численности населения - 768738 человек. При этом ожидаемая продолжительность жизни сейчас прогнозируется для мужчин на уровне 59,8 лет, для женщин - 73,2 года. В то же время, 40 лет назад, в 1977 году она составляла для мужчин 61,8 г., для женщин 73,2 г., а 30 лет назад - в 1987 году - эти показатели тоже превышали сегодняшние - 64,8 г. для мужчин и 74,3 г. для женщин.

2016-й стал последним годом, когда рождаемость в России превышала смертность. В 2013 году рождаемость впервые с 1991 года превысила смертность на 24 тыс. человек, в 2014 году - уже на 30 тыс. человек, в 2015 году - на 32 тыс. человек, а в 2016 году только на 5 тыс. человек. Проведя анализ социально-экономических и демографических причин этого процесса, надо сказать, что в наступившем 2017 году смертность будет выше рождаемости.

Если в 2015 году рождаемость росла в 45 регионах, то в 2016 году - только в 28. Общий суммарный коэффициент рождаемости за год сократился с 12.8 до 12.7. При этом важно оценивать не коэффициент рождаемости, а тенденции. По состоянию на 1 января 2016 года россиян в возрасте от 25 до 35 лет насчитывалось 25 млн. человек, а в возрасте до 10 лет - всего 17 миллионов. Это означает неизбежное сокращение численности населения страны по мере смены поколений на 30%. Данная тенденция затрагивает все национальности страны и может быть изменена только через развитие социальных программ и принятия законодательных решений, которые смогут реально повлиять и оказать стимулирующее воздействие на уровень рождаемости в нашей стране.

Такой мерой может быть предлагаемая законопроектом новелла, предполагающая продление срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

Проблема материального обеспечения семей с малолетними детьми до трех лет усугубляется тем, что в России число ясельных групп для детей младше 1,5 лет ничтожно мало, женщина с малолетним ребенком не может трудоустроиться и оказывается полностью зависима от поддержки семьи и окружения.

По данным Контрольного управления Президента Российской Федерации, за последние двадцать лет количество дошкольных учреждений в целом по стране сократилось почти в два раза. Часть учреждений были закрыты и перепрофилированы, сданы в аренду коммерческим организациям. Повышение рождаемости в последние пять лет на фоне сокращения количества детских садов привело к тому, что тысячи детей лишены возможности пользоваться услугами дошкольных учреждений.

Все вышеизложенные проблемы и задачи решаются проектируемой нормой законопроекта, увеличивающей период выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком с полутора до трех лет. Данная мера корреспондируется с положениями Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому отпуск по уходу за ребенком предоставляется на три года.

Кроме того, законопроект решает ряд правовых пробелов, являющихся формой социальной несправедливости в отношении отдельных категорий лиц, осуществляющих уход за ребенком.

В частности, в настоящее время для того чтобы получать пособие по беременности и родам, женщина должна быть официально трудоустроенной и за работодателем нее должны уплачиваться обязательные страховые взносы ФСС.

К категориям неработающих или условно не работающих женщин, которым положено пособие по беременности и родам, можно отнести:

- признанных официально безработными при увольнении в связи с ликвидацией предприятия;

- проходящих военную службу, таможенную и некоторые другие виды госслужбы по контракту;

- студенток очного отделения в образовательных организациях (в том числе при обучении в аспирантуре).

Таким образом, женщинам, которые не работают, пособие по беременности и родам не выплачивается вообще. Например, домохозяйки, которые никогда не работали и не служили, либо же трудились неофициально и не имели отчислений в ФСС, не получают указанных выплат. Кроме того, аналогично не получают указанные выплаты лица, проходящие очно-заочную и заочную форму обучения.

В целях устранения социальной несправедливости настоящим законопроектом вносятся изменения, предусматривающие выплату пособия в следующих случаях:

1) в отношении лиц, обучающихся по любой форме обучения в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях высшего образования, образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях;

2) в отношении женщин, осуществлявших трудовую деятельность в течение одного года за двухлетний период, предшествующий обращению за пособием по уходу за ребенком. Указанный двухлетний период обусловлен требованием законодательства о расчете выплат на основании сумм заработка женщин за последние два года, предшествующие соответствующему обращению.

В этом случае женщина, которая уволилась по собственному желанию, сможет получать пособие (ведь женщину могут неофициально склонить против её воли к увольнению по собственному желанию, что автоматически лишит её пособия). Также дополнительно пособие смогут получать женщины, которые, всё-таки, работали, в отношении которых уплачивались взносы в ФСС, но, в случае, если женщина не работает на момент обращения за пособием, уплаченные за неё взносы обнуляются и женщина теряет социальную гарантию, что представляется несправедливым.

К основным целям законопроекта следует отнести:

- усиление социальной защиты женщин, подлежащих обязательному социальному страхованию, а также женщин, проходящих службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов уголовно-исправительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств, таможенных органов и женщин (матерей), проходящих военную службу по контракту;

- улучшение демографической ситуации в стране;

- решение проблем, связанных с дефицитом мест в дошкольных образовательных учреждениях;

- решение проблем занятости матерей в первые три года после рождения ребенка.

Реализация проекта потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета, а также бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком с полутора до трех лет"

На основании расчетов, произведенных Министерством финансов Российской Федерации, для реализации положений настоящего проекта федерального закона потребуется выделение следующего объема дополнительного финансирования:

1) Не более 236,8 миллиарда рублей в 2018 году: с 236,8 до 473,6 миллиардов рублей, в том числе из федерального бюджета с 68,1 миллиарда рублей до 136,2 миллиардов рублей, из Фонда социального страхования Российской федерации с 168,7 до 337,4 миллиардов рублей;

2) Не более 243,7 миллиарда рублей в 2019 году: с 243,7 до 487,4 миллиардов рублей, в том числе из федерального бюджета с 67,6 до 135,2 миллиардов рублей, из Фонда социального страхования Российской Федерации с 176,1 до 352,2 миллиардов рублей.

Предложенное законопроектом увеличение срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком повлечет необходимость дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета и из бюджета Федерального фонда социального страхования. Ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет является действующим социальным обязательством государства (публичным нормативным обязательством). Финансирование этого публичного нормативного обязательства осуществляется за счёт доходов федерального бюджета. Расходы на ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет осуществляется по Государственной программе Российской Федерации "Социальная поддержка граждан", финансирование которой необходимо будет увеличить на 135,7 млрд. рублей. Источником этих средств будут являться увеличившиеся доходы федерального бюджета вследствие улучшения внутриэкономической ситуации, роста экономики и производственной сферы в очередном финансовом году и в плановом периоде бюджетного цикла вследствие реализации мер по стабилизации экономики, устранения структурных дисбалансов и препятствий для развития экономики, предпринимаемого Правительством РФ.

Дополнительная потребность в ассигнованиях из бюджета Федерального фонда социального страхования оценивается в сумме 344,8 млрд. рублей. Данные средства могут быть переданы через межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету Федерального фонда социального страхования. Источником указанных средств также будут являться увеличившиеся доходы федерального бюджета вследствие улучшения внутриэкономической ситуации, роста экономики и производственной сферы.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения срока выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком с полутора до трех лет"

Принятие настоящего проекта федерального закона не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу иных актов федерального законодательства.