Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральные законы от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ), от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 209-ФЗ), Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты в целях расширения механизмов имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Следует отметить, что на сегодняшний день субъекты малого и среднего предпринимательства, арендующие государственное или муниципальное имущество, могут воспользоваться преимущественным правом его выкупа только в срок до 1 июля 2018 года (часть 3 статьи 9 Федерального закона N 159-ФЗ). При этом в настоящее время согласно статье 3 Федерального закона N 159-ФЗ субъекты малого и среднего предпринимательства могут реализовать свое преимущественное право на приобретение арендуемого имущества при условии, в частности, что такое арендуемое имущество по состоянию на 1 июля 2015 года находилось в их временном владении и (или) временном пользовании непрерывно в течение двух и более лет в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества, за исключением случая, предусмотренного частью 2.1 статьи 9 данного Федерального закона.

Законопроект предусматривает установление бессрочного срока действия преимущественного права на выкуп арендуемого имущества субъектами малого и среднего предпринимательства путем отмены временно действующих положений Федерального закона N 159-ФЗ. При этом нормами законопроекта предлагается отменить взаимосвязь с датой, по состоянию на которую арендуемое имущество должно находиться в аренде у субъекта малого и среднего предпринимательства в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества для реализации преимущественного права выкупа.

Необходимо также учитывать, что в настоящее время на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, Федеральный закон N 159-ФЗ не распространяется.

Согласно части 3 статьи 1 Федерального закона N 159-ФЗ отношения, связанные с участием субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого федерального имущества и не урегулированные указанным Федеральным законом, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Отсутствие механизма выкупа арендуемого федерального имущества ставит арендаторов такого имущества - субъектов малого и среднего предпринимательства в неравное положение с субъектами малого и среднего предпринимательства, арендующими имущество, находящееся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Нормами законопроекта предлагается предоставить субъектам малого и среднего предпринимательства преимущественное право выкупа недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, по аналогии с имеющимся у них преимущественным правом выкупа недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.

Согласно пояснительной записке к законопроекту земельные участки, находящиеся в государственной собственности или муниципальной собственности, практически не используются при оказании имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства в силу особенностей земельного законодательства Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 18 Федерального закона N 209-ФЗ земельные участки могут быть включены в состав государственного и муниципального имущества, предоставляемого субъектам малого и среднего предпринимательства в целях имущественной поддержки. Однако Земельный кодекс Российской Федерации не содержит механизмов предоставления земельных участков исключительно данным субъектам, что не позволяет расширить формы государственной и муниципальной имущественной поддержки указанных субъектов.

Нормами законопроекта предлагается конкретизировать в Земельном кодексе Российской Федерации указанный порядок. В частности, участниками аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, включенного в перечень государственного или муниципального имущества, предусмотренный частью 4 статьи 18 Федерального закона N 209-ФЗ, могут являться только субъекты малого и среднего предпринимательства, подтверждающие их соответствие условиям в соответствии с частью 2 статьи 14 указанного Федерального закона (проектируемый пункт 10 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации).

В то же время следует отметить, что нормы статьи 11 Федерального закона N 209-ФЗ относят к полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления создание условий для развития малого и среднего предпринимательства. Одним из данных условий является имущественная поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства (статья 18 Федерального закона N 209-ФЗ). Согласно части 4 статьи 18 Федерального закона N 209-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления должны утверждать перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства) с ежегодным - до 1 ноября текущего года дополнением таких перечней государственным имуществом и муниципальным имуществом. При этом государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, должно использоваться в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства, а не только в целях его отчуждения на возмездной основе в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства.

Необходимо учитывать, что суть действующих положений Федерального закона N 159-ФЗ предусматривает оказание адресной государственной и муниципальной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства посредством установления для них временной преференции на участие в приватизации арендуемого ими государственного или муниципального имущества. При этом согласно первоначальной редакции положений Федерального закона N 159-ФЗ имущество, включенное в перечни государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи его во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, не подлежало отчуждению в частную собственность.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 20 декабря 2010 года N 22-П указал, что "соблюдение баланса между интересами поддержки малого и среднего предпринимательства и самостоятельностью местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью обеспечивается, в частности, предоставлением органам местного самоуправления возможности утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), используемого для поддержки предпринимательства и не подлежащего отчуждению в частную собственность".

Согласно части 2 статьи 9 Федерального закона N 159-ФЗ субъект малого или среднего предпринимательства, соответствующий установленным статьей 3 данного Федерального закона требованиям (далее - заявитель), по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества (далее - заявление), не включенного в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона N 209-ФЗ перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства. Кроме того, заявитель по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление в отношении имущества, включенного в утвержденный перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, при соблюдении условий, предусмотренных частью 2¹ статьи 9 Федерального закона N 159-ФЗ).

В случае направления субъектом малого и среднего предпринимательства в уполномоченный орган указанного заявления положения Федерального закона N 159-ФЗ непосредственно не предусматривают какого-либо волеизъявления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на отчуждение субъектами малого и среднего предпринимательства указанного государственного или муниципального имущества и согласование с ними данного вопроса, а также возможность соразмерной защиты в этом случае имущественных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В свою очередь, данные субъекты имеют право обжаловать отказ уполномоченного органа в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, а также его бездействие в части принятия решения об отчуждении арендуемого имущества и (или) совершения юридически значимых действий, необходимых для реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества (часть 2 статьи 6 и часть 8 статьи 4 Федерального закона N 159-ФЗ).

Полагаем, что произвольное расширение случаев и установление бессрочных сроков, при которых субъекты малого и среднего предпринимательства могут реализовать преимущественное право по выкупу арендуемого ими недвижимого имущества может существенно ограничить в будущем возможности органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию упомянутых перечней имущества, которые будут необходимы для оказания имущественной поддержки иных субъектов малого и среднего предпринимательства. Кроме того, в случае постоянного отчуждения указанного имущества субъектам малого и среднего предпринимательства, такое имущество (после его выкупа этими субъектами) уже не может быть использовано органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях удовлетворения социально-бытовых потребностей населения (например, создание детских садов, центров для работы с детьми и молодежью, социальных магазинов и т.д.).

Необходимо также учитывать, что нормами Федерального закона N 159-ФЗ не предусмотрено достаточных гарантий в отношении того, что субъекты малого и среднего предпринимательства, выкупившие арендуемые ими помещения, будут использовать их в долгосрочной перспективе для осуществления своей основной предпринимательской деятельности, а также не перепродадут их более крупным хозяйствующим субъектам, что приведет к концентрации данного имущества у крупных хозяйствующих субъектов. Поэтому выкуп субъектами малого и среднего предпринимательства без каких-либо ограничений, установленных в законодательстве Российской Федерации, арендуемых помещений, занимающих значительные площади, в ряде случаев может негативно повлиять на имущественную основу субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также на предоставление населению государственных и муниципальных услуг.

Федеральным законом N 159-ФЗ не предусмотрены основания, в соответствии с которыми уполномоченный орган, исходя из имущественных интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, вправе отказать субъекту малого и среднего предпринимательства в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, а также подтвердить правомерность такого отказа в судебном порядке.

В то же время Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 20 декабря 2010 года N 22-П указал, что меры поддержки малого и среднего предпринимательства, предполагающие обременения права муниципальной собственности, не должны приводить к отрицанию самого этого права, в том числе к неоправданному сокращению имущественной основы местного самоуправления.

В силу конституционных принципов правового государства и неприкосновенности собственности (статья 1, часть 1; статья 35; статья 55, части 2 и 3; статья 130, часть 1; статья 132, часть 1 Конституции Российской Федерации) решения о возможности принудительной приватизации арендуемых субъектами малого и среднего предпринимательства объектов муниципальной собственности должны приниматься в надлежащей юридической процедуре при эффективном судебном контроле. В противном случае не соблюдался бы баланс конституционно защищаемых ценностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 года N 22-П).

Следует также отметить, что в связи с недостатком финансовых ресурсов определенная часть субъектов малого и среднего предпринимательства может быть заинтересована не в приобретении по рыночной стоимости в собственность арендуемых помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а в сохранении на длительный период неизменных условий аренды занимаемых ими помещений при умеренной величине взимаемой арендной платы за их использование. При этом основания и условия для сохранения за субъектами малого и среднего предпринимательства арендуемого ими имущества на длительный срок предусмотрены в части 9 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Она предусматривает, что по истечении срока договора аренды государственного или муниципального имущества заключение такого договора на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса, аукциона, если иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении условий, указанных в части 9 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции".

Однако положения законопроекта не в полной мере решают выше обозначенные вопросы.

Полагаем, что постоянное расширение перечня случаев и установление бессрочных сроков реализации субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого государственного и муниципального имущества (которое неоднократно происходило в течение срока действия Федерального закона N 159-ФЗ) не позволяет обеспечить баланс публичных и частных интересов по данному вопросу, а также баланс интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, арендующих в настоящее время такое имущество и желающих его приватизировать в приоритетном порядке, и субъектов малого и среднего предпринимательства, у которых впоследствии может возникнуть потребность в наличии такого имущества в целях обеспечения своей предпринимательской деятельности.

Не отрицая необходимости дополнительной имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, полагаем, что в законопроекте необходимо не устанавливать бессрочный срок действия преимущественного права на выкуп арендуемого имущества субъектами малого и среднего предпринимательства, а предусмотреть его продление на определенный срок. Кроме того, в законопроекте следует также предусмотреть основания, в соответствии с которыми уполномоченный орган, исходя из имущественных интересов государства и муниципальных образований, вправе отказать соответствующему субъекту в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, а также подтвердить правомерность такого отказа в судебном порядке.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект при условии учета указанных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко