Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 4 апреля 2018 г. N 93 по проекту федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 4 апреля 2018 г. N 93
по проекту федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)" и считает необходимым отметить следующее.

Законопроект предусматривает придание бессрочного действия преимущественному праву на выкуп субъектами малого и среднего предпринимательства (далее - СМСП) арендуемого ими в течение не менее двух лет государственного имущества субъектов РФ или муниципального имущества, распространение действия этого права на федеральное имущество, а также создание правовых условий для вовлечения земельных участков в механизм имущественной поддержки СМСП.

Упомянутое преимущественное право было введено в практику Федеральным законом N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" (далее - Федеральный закон N 159-ФЗ).

За прошедшие 15 лет после принятия Федеральный закон N 159-ФЗ доказал свою эффективность как наиболее доступный и работоспособный инструмент имущественной поддержки СМСП, поскольку приобретение имущества в собственность позволяет предпринимателям получить в свое распоряжении первоклассный высоколиквидный актив, под залог которого можно беспрепятственно привлекать с финансового рынка необходимые для развития бизнеса кредитные ресурсы. Вместе с тем, отдельные процедуры и положения закона, вводимые ранее в качестве правовых ограничений сферы его действия, на сегодняшний день не отвечают современным требованиям времени, не согласуются с долгосрочными планами развития конкретных сфер российской экономики, в частности с подходами, определенными в Стратегии развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года. В этой связи Федеральный закон N 159-ФЗ нуждался в качественном усовершенствовании в части расширения сферы его действия и придания ему бессрочного характера.

Законопроект носит комплексный характер и предполагает внесение системных изменений не только в Федеральный закон N 159-ФЗ, но и Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральный закон N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Закона Российской Федерации N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации".

Комитет считает концепцию законопроекта актуальной, соответствующей поставленной Президентом РФ в Послании к Федеральному Собранию РФ задаче оказания поддержки развитию малого и среднего бизнеса как источника роста экономики и одобряет его принятие в первом чтении. Вместе с тем, имеется ряд замечаний по законопроекту, требующих дополнительного обсуждения в процессе его доработки ко второму чтению.

В частности, представляется спорным приведенное в пояснительной записке к законопроекту обоснование необходимости распространения сферы действия Федерального закона N 159-ФЗ на арендованное СМСП федеральное имущество в виде упоминания одного из базовых постулатов - объявленной в 2003 году, но так и не завершенной - административной реформы, в соответствии с которым в федеральной собственности - хотя, согласно концепции реформы, в виду имелась публичная собственность в целом (!) - может находиться ограниченный (закрытый) перечень видов имущества, в первую очередь предназначенного для обеспечения стратегических интересов РФ в области обороны и безопасности государства, а также для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и исполнения ими возложенных на них публичных полномочий. Однако, специальный федеральный закон "Об особенностях приобретения, осуществления и прекращения права публичной собственности" так и не был принят, а упомянутый закрытый перечень - не был сформирован.

В этой связи непонятно, кто, в каком порядке и руководствуясь какими критериями принимает решение о принадлежности конкретного вида публичного имущества (находящегося в режиме казны или переданного унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) к той или иной категории, а также возможности сдачи его в аренду или включения в перечни государственного или муниципального имущества, предназначенного для имущественной поддержки СМСП в соответствии со статьей 18 Федерального закона N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ" (далее - перечни имущественной поддержки СМСП).

По состоянию на 1 января 2016 года Российская Федерация являлась собственником имущества в 1247 федеральных государственных унитарных предприятиях (далее - ФГУП). В свою очередь, в хозяйственном ведении или в оперативном управлении таких предприятий и учреждений числится более 60 тысяч объектов кадастрового учёта и, примерно столько же объектов (зданий, сооружений, движимого имущества и т.д.) находится в режиме казны. Объективно государство не в силах и не в состоянии справиться с таким объемом собственности и средств на её содержание тратится больше, чем поступает в бюджет доходов от её использования. Отчеты Счетной палаты РФ подтверждают, что по причине недостаточности контроля со стороны государства качество корпоративного управления в таких предприятиях продолжает оставаться низким и крайне неэффективным - управленческие решения в большинстве из них принимаются келейно и непрозрачно, информация о работе не раскрывается, контроль за распоряжением имуществом отсутствует, ревизионные комиссии функционируют формально и, практически повсеместно, руководство предприятий фактически бесконтрольно распоряжается материально-техническими и имущественно-финансовыми ресурсами. В качестве выхода Правительство РФ неоднократно заявляло о намерении упразднения (акционирования, ликвидации или переведения в статус учреждений и казенных предприятий) и отказа от использования такой организационно-правой формы юридических лиц как неэффективной в условиях рыночной экономики. На сегодняшний день в стадии ликвидации находится порядка 300 ФГУП, более 80 не ведут финансово-хозяйственной деятельности и 298 ФГУП согласно Программе приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы подлежат приватизации.

В указанном аспекте непонятно, каким образом концепция законопроекта соотносится с указанными планами Правительства РФ и есть ли надобность принятия специального законодательного акта для оставшейся части предприятий?

В пояснительной записке отмечается, что на практике федеральное недвижимое имущество, не используемое для достижения перечисленных целей, зачастую сдается в аренду, в том числе СМСП. При этом не указывается, что этот процесс получил широкое распространение еще до принятия Федерального закона N 159-ФЗ и до настоящего времени федеральное имущество находится во временном владении и (или) пользовании предпринимателей на протяжении достаточно длительного периода времени, значительно превышающего двухлетний срок. На сегодняшний день федеральные органы исполнительной власти не располагают достоверной информацией о том, какой объём и конкретно какое имущество ФГУП находится в аренде у частных предпринимателей, какое влияние оказывает аренда на хозяйственную деятельность предприятия, может ли быть указанное имущество быть востребовано ФГУП в ближайшей перспективе при необходимости расширения производства, возобновления проектных объемов загрузки мощностей в случае увеличения государственного заказа, как изъятие арендованных помещений и производственных площадей из собственности ФГУП отразится на технологических возможностях предприятий и т.д. Особенно это замечание актуально в отношении ФГУП, входящих в состав государственных корпораций "Ростех" и "Роскосмос".

Учитывая заинтересованность в приобретении помещений в собственность у подавляющего большинства арендаторов - СМСП, усиливающуюся в контексте преобладающего в последнее время общего тренда на снижение рыночной стоимости недвижимости (включая Москву и Московскую область), можно предположить, что принятие проектируемого закона создаст определенные трудности в связи с возникновением угрозы непрогнозируемого отчуждения в частную собственность находящегося в аренде у СМСП значительного объема федерального имущества, переданного ФГУП на правах хозяйственного ведения или оперативного управления.

В этой связи, по мнению Комитета, представляется целесообразным для указанной категории имущества исключить придание нормам закона обратной силы посредством изъятия из общего проектируемого правила возможности применения положений закона в отношении объектов федеральной собственности ФГУП, договор об аренде которых СМСП был заключен до дня вступления закона в силу.

Следует отметить, что ни законопроект и ни сопроводительные материалы к нему не позволяют сделать однозначный вывод о том, предполагает ли концепция законопроекта распространение сферы действия преимущественного права выкупа арендованных СМСП на объекты недвижимости, закрепленные на праве оперативного управления за государственными и муниципальными учреждениями?

Действующая редакция Федерального закона 159-ФЗ не допускает возможности применения положений закона в отношении имущества, принадлежащего государственным и муниципальным учреждениями на праве оперативного управления. Проектируемые законопроектом изменения, вносимые в Федеральный закон 159-ФЗ, также оставляют указанное положение без изменений, т.е. исключают любую возможность отчуждения в частную собственность публичного имущества, переданного в оперативное управление государственным и муниципальным учреждениям.

Вместе с тем, часть 8 статьи 2 законопроекта и соответствующее разъяснение в пояснительной записке допускают возможность включения на основании предложений государственных и муниципальных учреждений, согласованных с уполномоченными органами власти публично-правовых образований, таких объектов в перечни имущественной поддержки СМСП с возможностью последующего их отчуждения в частную собственность по нормам Федерального закона 159-ФЗ по истечении трехлетнего срока аренды.

Комитет считает, что проектируемая законодательная новелла требует дополнительного обсуждения по следующим основаниям.

Имущество, закрепляемое за государственными и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, находится соответственно в федеральной, государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности и, согласно статьи 296 Гражданского кодекса РФ, упомянутые учреждения владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением этого имущества. Это предполагает, что имущество, передаваемое таким организациям, имеет целевое назначение и предоставляется им в объемах, необходимых для исполнения возложенных на них публичных полномочий. В отличие от унитарных предприятий, государственные и муниципальные учреждения являются некоммерческими организациями, частично или полностью финансируемыми своими учредителями - соответствующими публично-правовыми образованиями, выполняющими непредпринимательские функций в сферах государственного и муниципального управления, науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и занятости населения, физической культуры, спорта и прочих социальных областях, не преследуя при этом в качестве цели своей деятельности необходимость получения прибыли. Более того, статья 298 Гражданского кодекса РФ устанавливает возможность осуществления государственными и муниципальными учреждениями деятельности по передаче публичного имущества в аренду исключительно при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах и не противоречит целям их создания.

В этой связи вызывает сомнение инициатива о наделении упомянутых учреждений правом вносить с согласия уполномоченного органа публичной власти предложений по включению неиспользуемого на данный период времени по своему прямому назначению имущества в перечни имущественной поддержки СМСП, поскольку, речь идет не о согласовании коммерческой сделки ФГУП, а, по сути, о решении об отложенной приватизации имущества публично-правового образования, принимаемом в ненадлежащем порядке, не имеющими на то правовых оснований и полномочий руководителями публичного учреждения и профильного (отраслевого) органа власти.

Можно утверждать, что передаваемое публичным учреждениям имущество всегда ограничено в объеме, имеет конкретное целевое назначение и подлежит использованию его правообладателями исключительно в нормативно-регламентном порядке, что не позволяет классифицировать его как избыточное имущество, подлежащее любыми способами отчуждению из публичной собственности и вовлечению в хозяйственно-рыночные отношения. С другой стороны, в случае если публично-правое образование все-таки примет такое решение, то нет необходимости в реализации столь сложной процедуры его отчуждения (через "третьи руки"). Достаточно перевести это имущество из оперативного управления учреждения в режим казны и осуществить приватизацию в установленном законом порядке.

В пояснительной записке к законопроекту отсутствуют информация об арендуемых на сегодняшний день СМСП у государственных и муниципальных учреждений объемах площадей и профильном составе оказываемых ими услуг (товаров, работ), позволяющая хотя бы ориентировочно оценить последствия от отчуждения этого имущества в результате принятия проектируемой нормы. Вместе с тем следует учитывать, что имущественный фонд публично-правовых образований (особенно муниципальных) является ресурсом ограниченным и достаточно медленно возобновляемым, в связи с чем спонтанная, непрогнозируемая и недостаточно экономически обоснованная приватизация может привести к возникновению серьезных затруднений у органов власти публично-правовых образований при исполнении возложенных на них полномочий.

В связи с распространением действия Федерального закона N 159-ФЗ на арендованное СМСП федеральное имущество законопроектом вносится корреспондируемое изменение в статью 5 указанного закона, определяющую порядок оплаты приобретаемого имущества. В этой связи представляется целесообразным, по аналогии с положениями статьи 35 Федерального закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в число лиц и нормативных актов, устанавливающей порядок оплаты приватизируемого имущества, в том числе порядок внесения платежей при рассрочке платежа, включить органы местного самоуправления и принимаемые ими муниципальные правовые акты.

В части регулирования земельных отношений Комитет также полагает возможным высказать следующие замечания.

Законопроектом предлагается исключить земельные участки, "предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, в том числе подлежащих предоставлению гражданам, имеющим трех и более детей", из перечня участков, которые могут передаваться в качестве имущественной поддержки СМСП, а также организациям, образующим инфраструктуру имущественной поддержки СМСП. По мнению Комитета, предлагаемая новелла согласуется с положениями Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 217-ФЗ). Вместе с тем законопроектом не учитывается, что Федеральный закон N 217-ФЗ не содержит такого понятия как "дачное хозяйство". Кроме того, в силу главы 9 Федерального закона N 217-ФЗ понятие "дачное хозяйство" исключено и из иных нормативных правовых актов.

Так же следует обратить внимание на то, что, исключая из перечня земельных участков, которые могут передаваться СМСП в качестве имущественной поддержки, а также организациям, образующим инфраструктуру поддержки СМСП, земельные участки, предназначенные для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, законопроектом не учитывается, что правом на предоставление земельных участков наделены также иные категории граждан. При этом, земельные участки, предназначенные для предоставления иным категориям граждан, из перечня не исключаются.

В частности, согласно пункту 4 статьи 5 Закона Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" внеочередное предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов является льготой для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы. Также правом на внеочередное предоставление земельных участков имеют граждане Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы (статья 17 Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС").

Согласно пункту 3 статьи 2 законопроекта федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления утверждают перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением права хозяйственного ведения, права оперативного управления, а также имущественных прав СМСП), с ежегодным - до 1 ноября текущего года дополнением таких перечней государственным имуществом и муниципальным имуществом.

При этом неясны источники пополнения перечня государственного и муниципального имущества, передаваемого в качестве имущественной поддержки СМСП, а также организациям, образующим инфраструктуру имущественной поддержки СМСП. Кроме того, приобретения публично-правовым образованием имущества для пополнения перечня с очевидностью приведет к увеличению расходов бюджетов различных уровней на приобретение соответствующего имущества. Однако, как следует из финансового-экономического обоснования реализация законопроекта не повлияет на расходные и доходные статьи федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Законопроектом не учитываются принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков (статья 1 Земельного кодекса РФ), а также положения Гражданского кодекса РФ в части одновременной передачи прав на земельный участок с правами на здание, строение, сооружение (статьи 552 и 652 Гражданского кодекса РФ). Согласно названному принципу одновременно с передачей прав на здание, строение и сооружение передаются права на земельный участок, занятый этим зданием, строением, сооружением. Из текста законопроекта неясно должен ли такой земельный участок включаться в перечень, каков порядок расчета арендной платы за пользования участком в случае, если СМСП заключает договора аренды в отношении здания, строения или сооружения и т.д.

Также замечания вызывают изменения, вносимые в статью 46 Земельного кодекса РФ. Так, предлагается дополнить указанную норму пунктом 2.3, согласно которому аренда земельного участка, включенного в перечень государственного или муниципального имущества, предусмотренный частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", может быть прекращена по требованию федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 18, в случае нарушения СМСП запретов, установленных частью 4 статьи 18 указанного Федерального закона. Однако, часть 4 статьи 18 Федерального закона не содержит каких-либо запретов, связанных с осуществлением СМСП прав на имущество, переданное им в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 159-ФЗ.

Исходя из вышеизложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает представленную Правительством РФ концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 381792-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях расширения имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства)" при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев