Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 4 июня 2018 г. на проект федерального закона N 476242-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 4 июня 2018 г.
на проект федерального закона N 476242-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 476242-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект).

Законопроект соответствует требованиям бюджетного законодательства, представленные материалы (включая пояснительную записку) достаточно подробно отражают предлагаемые изменения в федеральный бюджет на 2018 год.

При этом Комитет считает целесообразным обратить внимание на следующие вопросы.

1. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации федеральный бюджет формируется на трехлетний период, что позволяет обеспечить определенный уровень предсказуемости и стабильности налогово-бюджетной политики.

При этом законопроектом предусматриваются изменения федерального бюджета только на текущий год (без корректировок показателей в части 2019 и 2020 годов), преимущественно, на основе данных оперативной отчетности (уточненных оценок социально-экономического развития), а также, как следует из пояснительной записки к законопроекту, в связи с различными ошибками и просчетами, допущенными при формировании проекта федерального бюджета.

В пояснительной записке указывается, что "законопроект сформирован на основе "базового" варианта ожидаемых итогов социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год, в котором не учтено введение в апреле 2018 года ограничительных мер, принятых иностранными государствами в отношении отдельных российских компаний и физических лиц, а также не отражены уточненные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе озвученные в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 года. Эффект от реализации дополнительных рисков, связанных с указанными ограничительными мерами, с учетом мероприятий по снижению их негативного влияния, а также актуализация макроэкономических параметров в соответствии с положениями послания Президента Российской Федерации, будут учтены при подготовке уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, который станет основой для уточнения федерального бюджета на 2018 год осенью текущего года.".

Таким образом, изменение бюджета текущего года (в рамках трехлетнего бюджетного планирования) осуществляется при заведомо обязательной дальнейшей корректировке соответствующих положений федерального бюджета на 2018 год, включая, скорее всего, и основные параметры.

С другой стороны, представляется исключительно важным при внесении изменений в федеральный бюджет на 2018 год и последующие периоды обеспечить возможности и условия реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", что не обеспечено в рамках рассмотренного законопроекта.

Следует указать, что в соответствии с действующей редакцией федерального бюджета на 2018 года имеются достаточные резервы, использование которых позволяет решить подавляющую часть задач, на обеспечение которых направлен законопроект.

Комитет также отмечает, что избыточно частое внесение изменений в федеральный бюджет текущего года, во-первых, не вполне соответствует задаче поддержки стабильных условий в части бюджетной, долговой и налоговой политик, а, во-вторых, ограничивает возможности реализации института стратегического развития, включая и государственные программы Российской Федерации.

2. Законопроект предусматривает существенное уточнение основных характеристик федерального бюджета, рассчитанных в соответствии с Ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации в 2018 году и уточненным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период 2019 и 2020 годов (письмо Минэкономразвития России от 11 апреля 2018 года N 9603-АТ/ДОЗи), в котором при этом отсутствуют данные по 2019 и 2020 годам.

Данными материалами, что также отражено в пояснительной записке к законопроекту, определяются следующие основные показатели социально-экономического развития, приведенные в таблице.

Таблица 1. Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 и 2018 гг.

Показатели	2017 год	2018 год
		Действующий закон	Законопроект	Разница
Цены на нефть Urals, долл./барр.	53,0	43,8	61,4	17,6
Цены на газ (среднеконтрактные включая страны СНГ), долл./тыс. куб. м	181,5	168,9	210,2	41,3
ВВП, млрд. руб.	92 037	97 462	98 234	772
Рост ВВП, %	1,5	2,1	2,1	0
Инвестиции, млрд. руб.	15 967	17 436	17 400	-36
Объем импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США	227,0	223,4	255,8	32,4
Объем экспорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США	357,1	329,3	398,7	69,4
Прибыль прибыльных организаций, млрд. руб.	22 129	21 416	22 473	1057
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю пред. года	2,5	4,0	2,8	-1,2
Курс доллара (среднегодовой), рублей за доллар США	58,3	64,7	58,6	-6,1
Фонд заработной платы, млрд. руб.	20 720	22 610	22 535	-75
Объем экспорта нефти, млн. тонн	252,6	256,7	249,3	-7,4
Объем экспорта природного газа, млрд. куб. м.	210,2	197,4	200,6	3,2
Объем экспорта нефтепродуктов, млн. тонн	148,4	156,0	150,0	-6
Объем добычи нефти, млн. тонн	546,5	547,0	545,5	-1,5
Объем добычи газа, млрд. куб. м.	690,5	663,0	679,1	16,1

В составе материалов законопроекта отражено, что "несмотря на текущую сложную внешнеэкономическую и геополитическую конъюнктуру, прогноз роста ВВП по итогам 2018 года остался неизменным по сравнению с Федеральным законом N 362-ФЗ (2,1%)".

Таким образом, реальные темпы роста валового внутреннего продукта остаются неизменными (2,1%) по отношению к параметрам, учтенными при формировании действующего федерального бюджета на 2018 - 2021 гг., несмотря на рост прогнозируемой цены на нефть (61,4 долларов США за баррель вместо 43,8 долларов США за баррель), сокращение темпов роста цен (2,8% вместо 4%), увеличение импорта и экспорта, рост прибыли прибыльных организаций, то есть, показателей, в целом и определяющих объем добавленной стоимости.

Исходя из этого, представляется требующим дополнительных обоснований сохранение тех же темпов роста валового внутреннего продукта при общем улучшении основных показателей социально-экономического развития.

Кроме того, принимая во внимание как значительные изменения основных характеристик федерального бюджета, прогнозируемое изменение курса рубля по отношению к основными мировым валютам, необходимо учесть позицию Банка России относительно данных оценок и их влияния на денежно-кредитную политику, состояние банковского сектора.

В пояснительной записке к законопроекту утверждается, что "благодаря динамике сырьевого рынка прогноз курса рубля также пересмотрен в сторону укрепления_. Всплеск геополитической напряженности не создал угрозу для устойчивости валютных рынков, хотя и привел к временному росту волатильности рубля.".

С другой стороны, необходимо учесть, что в соответствии с Годовым отчетом Банка России за 2017 год, в отчетном году "Минфин России приобрел иностранную валюту на сумму 0,8 трлн рублей.".

Следовательно, при сохранении высокой активности по покупке иностранной валюты Министерством финансов Российской Федерации заслуживает дополнительного рассмотрения вопрос о влиянии данной деятельности на курс рубля в 2018 году, особенно с учетом дополнительных доходов федерального бюджета в рамках нового прогноза (оценок) социально-экономического развития.

Также заслуживает дополнительного обоснования тезис из пояснительной записки о более активном росте инвестиционного спроса. В частности, в материалах к законопроекту указывается, что повышение до 4,8 % прогнозируемого уровня роста инвестиций определяется за счет устойчивого восстановления кредитной активности реального сектора, улучшения качества кредитного портфеля.

Также при формировании законопроекта учитывалось существенное сокращение индекса потребительских цен - с 4 % до 2,8 %, несмотря, с одной стороны на прогнозируемое восстановление потребительского спроса.

В то же время, на сегодняшний день наблюдается существенное повышение цен на автомобильный бензин, что заслуживает дополнительной оценки с точки зрения влияния на общий уровень цен на товары, работы и услуг.

Тем самым, по мнению Комитета, имеются достаточные основания для выводов о неполной достоверности и точности предлагаемых корректировок.

3. Рассмотренный проект федерального закона предусматривает существенное изменение основных характеристик федерального бюджета на 2018 год (не затрагивая при этом показатели планового периода), что отражено в таблице.

Таблица 2. Основные характеристики федерального бюджета, млрд. рублей

Показатель	2018 год
	Действующий закон	Законопроект	Разница
Доходы, всего	15 257,8	17 072,9	+1 815,1
%% к ВВП	15,7	17,4	1,7
Расходы, всего	16 529,2	16 591,1	+61,9
%% к ВВП	17,0	16,9	-0,1
Дефицит (-) профицит (+)	-1 271,4	+481,8	+1 753,2
%% к ВВП	1,3	0,5	1,8

В то же время, при увеличении доходов федерального бюджета (в основном за счет ожидаемых среднегодовых цен на нефть и курса рубля по отношению к мировым валютам) более чем на 1,8 трлн. рублей, подавляющая часть дополнительных ресурсов направляется на сокращение дефицита, вследствие чего федеральный бюджет 2018 года становится профицитным.

Несмотря на то, что данные изменения соответствуют "бюджетным правилам", дальнейшее и весьма интенсивное накопление средств при жестком ограничении бюджетных расходов (исходя из доходов при цене на нефть на уровне 40 долларов США за баррель с учетом индексации), данный подход, по мнению Комитета, нуждается, в перспективе, в корректировке, в том числе с целью обеспечения выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".

Важно также отметить, что даже в условиях незначительного увеличения расходов федерального бюджета по сравнению с действующими характеристиками (на 61,9 млрд. рублей, что в реальном выражении приводит даже к сокращению расходов по отношению к валовому внутреннему продукту на 0,1 %), их конкретное перераспределение также нуждается в дополнительном обосновании.

Комитет отмечает отдельные изменения в части предусматриваемой структуры доходов федерального бюджета.

Во-первых, в соответствии с пояснительной запиской, в числе факторов, повлиявших на изменение доходов указаны "прекращения обязательств ряда банков, изменения порядка расчета дивидендов ряда банков, акции которых приобретены ГК "Агентство по страхованию вкладов в рамках имущественного взноса Российской Федерации в ГК АСВ".

Исходя из этого представляется целесообразным уточнить оценку расходов федерального бюджета на санацию банков и оздоровление банковской системы с учетом дополнительного сокращения неналоговых доходов.

Также в материалах к законопроекту говорится об "уменьшении суммы дивидендов, предполагаемых к получению Банком России в 2018 году из прибыли ПАО "Сбербанк России" по итогам 2017 года)". Учитывая, что иных разъяснений в пояснительной записке по этому фактору не приводится, целесообразно уточнить конкретные причины такого сокращения доходов.

Комитет считает необходимым особенно подчеркнуть прогнозируемые изменения по поступлениям акцизов, объем которых сокращается на 28,8 млрд. рублей по сравнению с действующей редакцией федерального бюджета (до 933,0 млрд. рублей).

В пояснительной записке говорится, что это вызвано "уменьшением и перераспределением внутри года прогнозируемых объемов производства и реализации подакцизной продукции, в том числе табачных изделий и крепкого алкоголя)". Дополнительно указано, что сокращение этих поступлений "наблюдается в основном за счет снижения прогнозируемых объемов реализации сигарет и папирос (с 250,2 до 224,6 млрд. штук)_ снижены прогнозируемые объемы реализации алкогольной продукции с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов (с 105,03 до 92,83 млн.дкл) и моторных масел для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей (с 314,0 до 290,0 млн. тонн).".

Данные изменения неоднократно указывались Комитетом в качестве системной ошибки, допускаемой при прогнозировании бюджетных доходов. Так, аналогичные изменения (по прогнозируемым объемам подакцизных товаров) производились и в 2017 году.

Вследствие этого, приходится предполагать наличие недостатков в оценке подакцизной продукции, которые требуют исправления.

Также дополнительного обоснования заслуживают корректировки дивидендов (сокращение на 129,2 млрд. рублей) и доходов от продажи материальных и нематериальных активов (рост на 37,0 млрд. рублей), масштабы которых свидетельствуют о недостаточной точности прогнозирования доходов федерального бюджета на стадии его формирования.

Кроме того, отмечается, что по причине "отсутствия принятых нормативных правовых актов, предусматривающих введение утилизационного сбора на средства производства" соответствующие поступления снижаются на 28,5 млрд. рублей. Таким образом, образуемые недопоступления доходов федерального бюджета в 2018 году и, следовательно, не использование их на приоритетные расходы и проекты, обусловлены исключительно субъективными факторами.

Аналогичное замечание адресуется и снижению доходов на 10 млрд. рублей по причине отсутствия "принятых нормативно-правовых актов, устанавливающих ставки ввозных таможенных пошлин на промышленную продукцию отраслей инвестиционного машиностроения".

Отдельного внимания заслуживает и предлагаемое изменение расходов федерального бюджета (таблица).

Таблица 3. Основные изменения расходов федерального бюджета, млн. рублей.

Наименование показателя	Действующий закон	Изменение	Законопроект
ВСЕГО	16 529 198,8	61 949,0	16 591 147,8
в том числе:
Государственные программы Российской Федерации	8 328 610,3	11 249,6	8 339 859,9
Непрограммное направление	5 376 751,0	-33 587,6	5 343 163,4
Закрытая часть	2 823 837,5	84 287,0	2 908 124,5

Таким образом, при формальном (и только номинальном) увеличении расходов федерального бюджета в 2018 году на 61,9 млрд. рублей, весь этот прирост направляется на "закрытую часть" бюджетных расходов, сокращая оставшиеся на "открытые" направления ресурсы на 22,3 млрд. рублей по сравнению с действующими показателями.

Данные изменения приводят, при прочих равных условиях, к большей непрозрачности бюджетной политики, что заслуживает дополнительных обоснований.

Комитет отмечает, что, как это следует из пояснительной записки к законопроекту, целый ряд корректировок федерального бюджета вызван обстоятельствами субъективного характера, ежегодно отмечаемыми при исполнении бюджета. Так, например, множество изменений сделано "в связи с отсутствием по состоянию на 1 апреля 2018 года утвержденной в установленном порядке проектной документации".

Учитывая, что на данную проблему ежегодно обращает внимание Счетная палата Российской Федерации, представляется необходимым обеспечить существенное повышение качества работы исполнительных органов власти при планировании и осуществлении бюджетных инвестиций, реализации Федеральной адресной инвестиционной программы.

С другой стороны, увеличение отдельных бюджетных ассигнований, например, на реализацию мероприятий по устойчивому обеспечению тепловой и электрической энергии в городе Билибино Чукотского автономного округа (энергоцентр), обеспечение проведения ХХIХ Всемирной зимней универсиады 2019 года в городе Красноярске также нуждается в пояснениях в части причин не учета этих расходов на стадии формирования федерального бюджета осенью 2017 года.

В целом, данные изменения вполне могли быть реализованы и за счет использования зарезервированных в федеральном бюджете средств, изменений бюджетной росписи.

Однако, в Республике Крым наблюдается существенный дефицит кредитных ресурсов. В начале 2014 года в Крыму работало 36 банков, на сегодня - 11, из которых с малым и средним бизнесом работает только РНКБ совместно с Крымским фондом гарантирования. Возможности фонда ограниченны - размер капитала составляет 256 миллионов рублей, тогда как в других регионах аналогичные структуры имеют капитализацию от 1 до 15 миллиардов рублей.

Помимо банковского сектора кредитованием малого и среднего бизнеса в Крыму занимается Фонд микрофинансирования предпринимательства РК, уставной капитал которого составляет 307 миллионов рублей. Это катастрофически малая сумма, спрос превышает ее в несколько раз.

С целью развития предпринимательства и стимулирования деятельности субъектов МСП Комитет предлагает учесть докапитализацию указанных фондов до 1 млрд. руб.

Важным замечанием к законопроекту является и ход реализации государственных программ Российской Федерации.

Так, при внесении изменений в подавляющее количество государственных программ, в пояснительной записке подчеркивается, что при этом "предлагаемые законопроектом изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) государственной программы". То есть, при изменении объемов бюджетных ресурсов, направляемых на программные мероприятия, данные корректировки не оказывают влияния на результаты исполнения соответствующих мер и проектов.

Например, по подпрограмме "Инвестиционный климат" объем расходов сокращается с 5,8 до 4,9 млрд. рублей (на 958,6 млн. рублей), однако, как утверждается в пояснительной записке, даже такое серьезное уменьшение никак не отразится на показателях и индикаторах государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика".

Расходы по Государственной программе Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" сокращаются на 52,5 млрд. рублей.

Таким образом, приходится указать на сохранение недостаточной связи между ресурсным обеспечением и результатами расходования бюджетных средств.

Следует констатировать, что в рамках предлагаемого перераспределения расходов не обеспечивается стимулирование экономического роста. Напротив, по целому ряда подобных направлений законопроектом предусматривается сокращение бюджетных ассигнований, например, по Государственной программе Российской Федерации "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013 - 2030 годы" (минус 923,0 млн. рублей), ведомственному проекту "Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе" (минус 3 222,3 млн. рублей), субсидиям Государственной компании "Российские автомобильные дороги" (минус 465,2 млн. рублей) и прочее.

При этом законопроект предусматривает предоставление взноса в уставный капитал акционерного общества "Россельхозбанк" (г. Москва) в целях сохранения темпов роста аграрного производства, стабилизации работы АО "Россельхозбанк" в сумме 5 000,0 млн. рублей, а также в уставный капитал публичного акционерного общества "Промсвязьбанк" (г. Москва) в целях обеспечения кредитования головных исполнителей, исполнителей гособоронзаказа в сумме 5 000,0 млн. рублей.

Законопроект также предусматривает увеличение объема погашения бюджетных кредитов бюджетами субъектов Российской Федерации в 2018 году на 17 789,4 млн. рублей "в связи с расчетом объема погашения в соответствии с графиками возврата бюджетных кредитов к заключенным по состоянию на 1 января 2018 года соглашениям между Министерством финансов Российской Федерации и уполномоченным органом субъекта Российской Федерации о предоставлении бюджетных кредитов, выданных из федерального бюджета в 2015-2017 годах".

Данная позиция нуждается в дополнительном обсуждении с целью минимизации рисков ухудшения финансового положения субъектов Российской Федерации.

4. Законопроектом предлагаются значительные изменения в структуре государственного долга Российской Федерации, что отражено в следующей таблице.

Таблица 4. Показатели государственного долга Российской Федерации на 2018 год, млрд. рублей

Показатели	2018 год
	Действующий закон	Законопроект	Изменение
Объем государственного долга Российской Федерации, всего	15 234,6	13 919,3	-1 315,3
Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации	10 501,8	10 280,7	-221,1
по государственным гарантиям Российской Федерации	2 375,3	1 959,8	-415,5
Объем государственного внешнего долга Российской Федерации	4 732,8	3 638,6	-1 094,2
по государственным гарантиям Российской Федерации	2 212,6	1 344,1	-868,5

По мнению Комитета, такие изменения являются достаточно значимыми, в том числе с точки зрения влияния на денежно-кредитную политику, состояние банковской системы, финансовый рынок, что обуславливает целесообразность учета позиции Центрального банка Российской Федерации по указанным корректировкам, включая оценку последствий данных изменений.

Кроме того, представляется важным оценить целесообразность существенного сокращения планируемых обязательств по государственным гарантиям, которые также являются важным фактором стимулирования социально-экономического развития.

Внесение изменений в показатели федерального бюджета на 2018 год в целом позволяют повысить точность главного финансового документа, сохраняют условия для макроэкономической стабильности, что, с учетом планируемого внесения дополнительных корректировок в бюджет осенью текущего года, позволяет поддержать концепцию законопроекта.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по финансовому рынку поддерживает проект федерального закона N 476242-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", внесенный Правительством Российской Федерации и рекомендует принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков