Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 351526-7 "О внесении изменения в статью 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения формы акционерных обществ в соответствии с действующим гражданским законодательством), внесенный Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан, депутатом Государственной Думы П.Р. Качкаевым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 351526-7 "О внесении изменения в статью 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения формы акционерных обществ в соответствии с действующим гражданским законодательством), внесенный Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан, депутатом Государственной Думы П.Р. Качкаевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 351526-7 "О внесении изменения в статью 68 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан, депутатом Государственной Думы П.Р. Качкаевым, и отмечает следующее.

Нормами законопроекта предлагается внести изменение в часть 1 статьи 68 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), предусматривающие замену понятия "закрытые акционерные общества" на понятие "непубличные акционерные общества".

Согласно действующей редакции части 1 статьи 68 Федерального закона N 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. При это в соответствии с частью 2 статьи 68 Федерального закона N 131-ФЗ межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ), иными федеральными законами.

Нормами Федерального закона от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) с 1 сентября 2014 года упразднены такие типы акционерных обществ, как открытое и закрытое. При этом указанным федеральным законом введено деление акционерных обществ на публичные и непубличные.

Согласно нормам статьи 66.3 ГК РФ публичным является акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. При этом общество с ограниченной ответственностью и акционерное общество, которое не отвечает признакам, указанным в пункте 1 данной статьи, признаются непубличными.

В соответствии с нормами части 1 статьи 11 Федерального закона N 99-ФЗ акционерные общества, созданные до дня вступления в силу данного Федерального закона и отвечающие признакам публичных акционерных обществ (пункт 1 статьи 66.3 ГК РФ (в редакции этого Федерального закона), признаются публичными акционерными обществами вне зависимости от указания в их фирменном наименовании на то, что общество является публичным, за исключением случаев, если на день вступления в силу указанного Федерального закона такие акционерные общества являлись закрытыми акционерными обществами.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "части 1 статьи 11" следует читать "части 11 статьи 3"

Полагаем, что принятие законопроекта позволит обеспечить согласованность норм Федерального закона N 131-ФЗ и положений ГК РФ в части приведения в соответствие организационно-правовой формы межмуниципальных хозяйственных обществ с действующей классификацией акционерных обществ, установленной в ГК РФ. Поэтому, Комитет не имеет замечаний против внесения в часть 1 статьи 68 Федерального закона N 131-ФЗ указанного в законопроекте изменения.

В настоящее время согласно статьям 68 и 69 Федерального закона N 131-ФЗ межмуниципальное хозяйственное сотрудничество может осуществляться в форме акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, автономных некоммерческих организаций и фондов. Вместе с тем следует отметить, что межмуниципальные хозяйственные общества, фонды и автономные некоммерческие организации нельзя рассматривать как наиболее приемлемые организационно-правовые формы для осуществления межмуниципального хозяйственного сотрудничества. Согласно гражданскому законодательству Российской Федерации муниципальное имущество, передаваемое органами местного самоуправления данным организациям, закрепляется за ними на праве собственности и муниципальные образования лишаются права собственности на данное имущество.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным обществом в процессе деятельности, принадлежит на праве собственности такому обществу.

Нормы части 1 статьи 123.18 ГК РФ предусматривают, что имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Кроме того, необходимо учитывать, что в случае ликвидации фонда его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляется на цели, указанные в уставе фонда, за исключением случаев, если законом предусмотрен возврат такого имущества учредителям фонда (часть 3 статьи 123.20 ГК РФ).

Согласно нормам статьи 123.24 ГК РФ автономной некоммерческой организацией признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц в целях предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями, является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют права на имущество, переданное ими в собственность этой организации.

Таким образом, у органов местного самоуправления значительно сокращаются механизмы контроля за использованием по назначению и сохранностью имущества, переданного в собственность данных организаций.

Основная деятельность хозяйственных обществ направлена на получение прибыли и законодательная конструкция соответствующей организационно-правовой формы ориентирована на решение частных, а не публичных задач, что не характерно для межмуниципального сотрудничества, основной целью которого является совместное решение вопросов местного значении несколькими муниципальными образованиями.

Кроме того, в процессе деятельности указанных в статьях 68 и 69 Федерального закона N 131-ФЗ организаций у органов местного самоуправления отсутствует возможность изъятия данного имущества в муниципальную собственность.

Важно отметить, что нормами Федерального закона N 131-ФЗ не предусматривается возможность создания межмуниципальных предприятий и учреждений в целях межмуниципального сотрудничества. Отсутствие такой возможности в первую очередь связано с тем, что гражданское законодательство Российской Федерации не предполагает создание таких видов организаций несколькими лицами, в том числе несколькими муниципальными образованиями.

В то же время полагаем, что указанные виды организаций наиболее приемлемы для осуществления межмуниципального хозяйствующего сотрудничества.

Во-первых, данные юридические лица создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, в связи с чем их учредителями могут являться только Российская Федерации, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. В случае, если указанные организации будут признаны в качестве одной из организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества, то возможно будут предусмотреть, что они могут создаваться исключительно на основе муниципальной собственности и только двумя и более муниципальными образованиями. Указанные требования позволят ориентировать данные организации исключительно на совместное решение вопросов местного значения муниципальных образований и избежать конфликта частных и публичных интересов при определении предметов и целей их деятельности, а также при осуществлении такими организациями своей деятельности.

Во-вторых, собственниками имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями, остаются муниципальные образования. В этом состоит важное отличие статуса унитарного предприятия от хозяйственного общества.

В связи с этим на отношения, связанные с закреплением муниципального имущества за данными организациям, не распространяются требования и процедуры, которые установленные законодательством Российской Федерации о приватизации в отношении отчуждения муниципального имущества. С другой стороны предоставленные предприятию или учреждению права на переданное имущество (право хозяйственного ведения или оперативного управления) являются ограниченными вещными правами, которые предоставляют возможность данным организациям владеть, пользоваться и распоряжаться таким имуществом только в ограниченных пределах. В тоже время собственнику данного имущества предоставлена возможность осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию или учреждению имущества.

Например, предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (часть 2 статьи 295 ГК РФ). Помимо этого, согласно статье 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества предприятия имеет ряд существенных полномочий по управлению данным предприятием.

Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества (часть 2 статьи 296 ГК РФ).

В-третьих, в соответствии нормами ГК РФ (части 1 статьи 123.21) учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Специфика унитарных предприятий также состоит в том, что главным фактором их деятельности является не столько получение прибыли, сколько решение социальных и иных общественных задач на соответствующих территориях, а также обеспечение муниципальных нужд. Необходимо отметить, что осуществление таких видов деятельности, непосредственно не направленных по сути только на получение прибыли, а предназначенных для решения публичных и общественных задач, также характерно для осуществления межмуниципального сотрудничества в целях совместного решения ряда вопросов местного значения.

В связи с этим полагаем, что вопрос о предоставлении возможности создания муниципальными образованиями межмуниципальных предприятий и учреждений для совместного решения определенных вопросов местного значения нуждается в дополнительной проработке. Такая возможность может быть предусмотрена Федеральным законом N 131-ФЗ в случае существенной корректировки институтов права хозяйственного ведения и оперативного управления, установленных в гражданском законодательстве Российской Федерации, в отношении муниципального имущества, которое будет закрепляться собственниками за данными организациями. В частности, необходимо будут законодательно определить особенности правового положения имущества данных организаций, в том числе порядок и условия его формирования несколькими муниципальными образованиями, полномочия собственников по его владению, пользованию и распоряжению после передачи в хозяйственное ведение и оперативное управление таких предприятий и учреждений, порядок совместного управления этими организациями несколькими собственниками, а также имущественной ответственности по их обязательствам.

Определение таких вопросов выходит за пределы предмета регулирования Федерального закона N 131-ФЗ. В связи с этим в целях установления указанных особенностей относительно статуса, порядка организации и деятельности межмуниципальных предприятий и учреждений потребуется внесение изменений в ГК РФ, являющимся основополагающим законодательным актом в сфере регулирования имущественных отношений.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе его принять при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко