Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 11 января 2018 г. N 81 на проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 11 января 2018 г. N 81
на проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект).

Законопроект разработан во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 05.12.2016 N Пр-2347ГС по итогам совместного заседания Президиума Государственного Совета и консультативной комиссии Государственного Совета Российской Федерации, а также пункта 41 раздела II плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 N 1144-р, и пункта 23 раздела IV плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 N 1336-р. Правительству Российской Федерации было поручено внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие сокращение сроков и снижение стоимости услуг на оформление линейных объектов и объектов, необходимых для работ, связанных с использованием недр, на условиях публичного сервитута.

Согласно пояснительной записке законопроект направлен на решение проблемы размещения линейных объектов на условиях публичного сервитута без изъятия земельного участка у его собственника. Концепция законопроекта исходит из того, что размещение подавляющего большинства линейных объектов инженерной инфраструктуры, необходимых для публичных нужд, может осуществляться без изъятия земельных участков у их собственников, поскольку размещение такого рода объектов по общему правилу не исключает возможность дальнейшего использования земельных участков их собственниками по прежнему назначению. Кроме того, необходимость предлагаемых изменений обосновывается, в том числе, распространенностью случаев отказа правообладателей земельных участков размещать на них линейные объекты в добровольном порядке.

С целью обеспечения правового основания для занятия чужих земельных участков под размещение линейных объектов разработчики законопроекта предлагают использовать конструкцию публичного сервитута, т.е. сервитута, устанавливаемого на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления для обеспечения публичных нужд. Предлагаемое регулирование, по мнению субъекта права законодательной инициативы, позволит решить проблемы инфраструктурного развития населенных пунктов и в целом Российской Федерации.

Комитет считает возможным поддержать концепцию законопроекта.

В то же время Комитет полагает, что установление публичного сервитута в целях развития инженерной, в том числе коммунальной, инфраструктуры, по существу представляет собой косвенное (экономическое) изъятие собственности в смысле статьи 35 Конституции Российской Федерации. Правое регулирование такого рода институтов, затрагивающих право собственности, требует соблюдения должного баланса частных и публичных интересов, в том числе, реализации конституционного принципа о недопустимости изъятия собственности без справедливого возмещения. В связи с этим ключевой проблемой при предлагаемом подходе реформирования законодательства становится проблема защиты прав собственников (и иных правообладателей) земельных участков, в отношении которых устанавливается публичный сервитут.

Необходимо отметить, что правовое регулирование, предусмотренное законопроектом, не обеспечивает необходимый уровень защиты права частной собственности на недвижимое имущество при установлении публичного сервитута. Таким образом, доработка законопроекта должна быть, в первую очередь, направлена на усиление защиты прав собственников и иных правообладателей земельных участков.

В отношении процедуры установления публичного сервитута в соответствии со статьёй 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в редакции законопроекта, в том числе на земельные участки, находящиеся в частной собственности, законопроектом предлагается целый ряд особенностей, которые определяют процедуру обременения земельных участков публичным сервитутом (включая земельные участки, находящиеся в частной собственности), как экстраординарную. В некоторых случаях предлагаемое регулирование является более жестким даже по сравнению с действующими положениями ЗК РФ об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, что также свидетельствует о недостаточном уровне защиты прав собственников (правообладателей) земельных участков.

В этой связи по законопроекту имеется ряд существенных замечаний.

1. Законопроектом предлагается по существу ввести в российское законодательство новый вид публичного сервитута, наряду с уже существующей конструкцией публичного сервитута, предусмотренной статьёй 23 ЗК РФ. Предлагаемый вид публичного сервитута, как следует из статьи 39.37 ЗК РФ в редакции законопроекта, будет использоваться в следующих целях:

"1) строительство, реконструкция, капитальный ремонт и (или) эксплуатация объектов электросетевого хозяйства, тепловых, водопроводных, канализационных сетей, линий и сооружений связи, в том числе антенно-мачтовых сооружений, линейных объектов системы газоснабжения, иных трубопроводов, а также их принадлежностей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения либо необходимы для оказания услуг электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и (или) водоотведения на основании публичных договоров, либо переносятся вследствие изъятия земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд (далее также - публичный сервитут для размещения сооружений);

2) складирование строительных и иных материалов, размещение временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) организация стоянки строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, на срок таких строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта;

3) устройство пересечений автомобильной дороги или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в границах полос отвода железных дорог;

4) устройство пересечений автомобильной дороги или железнодорожных путей с автомобильной дорогой или примыканий автомобильной дороги к другой автомобильной дороге на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах полосы отвода автомобильной дороги;

5) проведение инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, проведение инженерных изысканий для строительства, реконструкции указанных объектов, а также сооружений, предусмотренных подпунктом 1 настоящей статьи;

6) проведение работ, связанных с пользованием недрами, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов.".

При этом, Комитет предлагает более четко разграничить конструкции сервитута как ограниченного вещного права, основания возникновения, изменения и прекращения которого регулируются гражданским законодательством, и публичного сервитута, в том числе урегулированного статьёй 39.37 ЗК РФ в редакции законопроекта.

Учитывая особенности установления и осуществления публичного сервитута, урегулированного статьёй 39.37 ЗК РФ в редакции законопроекта, предлагается рассмотреть вопрос о терминологическом обособлении данной юридической конструкции.

Кроме того, в проекте необходимо урегулировать вопросы соотношения уже установленных на основании статьи 23 ЗК РФ публичных сервитутов и нового института публичного сервитута. Полагаем, что детальной проработке должны быть подвергнуты переходные положения, которые в представленной редакции законопроекта отсутствуют.

2. Публичный сервитут, предлагаемый законопроектом, устанавливается на основании решений уполномоченных органов по ходатайству ограниченного круга заинтересованных лиц. Сведения о публичном сервитуте подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости. При этом публичный сервитут считается установленным со дня внесения таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости. Размер платы за публичный сервитут и график проведения работ обладателем сервитута устанавливаются отдельно, в соглашении, заключаемым между лицом, подавшим ходатайство об установлении публичного сервитута, и правообладателем земельного участка.

Проектом предусмотрена возможность обременения земельных участков, находящихся в частной собственности, публичным сервитутом, несмотря на то, что связанные с ним ограничения приведут к невозможности использования такого земельного участка и (или) расположенной на нем иной недвижимости в соответствии с их разрешенным использованием в течение длительного срока. Отказ уполномоченных органов в установлении публичного сервитута возможен только в случае, если невозможность использования земельного участка или объекта недвижимости превышает 1 год или 3 месяца (для разных видов объектов).

Прекратить публичный сервитут можно по решению органа власти на основании заявления собственника земельного участка, если обладатель публичного сервитута три года не осуществляет деятельность на этом участке. В этой ситуации собственник лишен возможности обратиться с заявлением о прекращении сервитута в суд, поскольку в судебном порядке публичный сервитут прекращается только при отсутствии возможности использования земельного участка. Формально возможность использования земельного участка у его собственника не утрачена. Предлагаемые новеллы не вполне соотносятся с положениями ЗК РФ об изъятии земельного участка в виду его неиспользования или использования не по назначению, а также увеличивают дисбаланс частных и публичных интересов, что представляется недопустимым.

При этом, если невозможность использования земельного участка не была выявлена уполномоченными органами на этапе принятия решения об установлении публичного сервитута, после установления такого сервитута собственник не имеет права требовать прекращения публичного сервитута, в том числе в судебном порядке (подпункт 2 пункта 6 статьи 48 ЗК РФ в редакции законопроекта). В этом случае собственник вправе требовать только выкупа своей недвижимости по рыночной стоимости, а правообладатели земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, - возмещения причиненных убытков (пункт 16 статьи 39.44 ЗК РФ в редакции законопроекта).

При этом при выкупе недвижимости в указанном случае предлагаемая норма не устанавливает обязанности обладателя сервитута или публично-правового образования возместить собственнику земельного участка убытки, как это предусматривается положениями ЗК РФ об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. С другой стороны, если собственник не воспользуется своим правом требовать выкупа недвижимости, согласно пунктам 11, 12 статьи 39.43 ЗК РФ и пункту 16 статьи 39.44 ЗК РФ в редакции законопроекта он вправе требовать от обладателя такого сервитута выплаты убытков, в том числе упущенной выгоды, убытков, вызванных ухудшением качества земель и т.д.

Из изложенного видно, что законопроект допуская невозможность пользования земельным участком его собственником (правообладателем) в течение сколь угодно длительного срока в связи с установлением публичного сервитута, ограничивает этого собственника (правообладателя) в возможности выбора защиты. Выбор ограничивается между правом требовать уплаты рыночной стоимости недвижимости при отчуждении этой недвижимости (при этом, в целях соблюдения баланса интересов необходимо учесть, что рыночная стоимость земельного участка в этом случае должна быть не ниже рыночной стоимости участка до момента подачи ходатайства об установлении сервитута заинтересованным лицом) и правом требовать от обладателя публичного сервитута возмещения убытков, в том числе упущенной выгоды, убытков при ухудшении качества земель и т.д., при сохранении владения недвижимостью, которую использовать невозможно.

Комитет полагает, что в случае выявления невозможности использования земельного участка, обремененного публичным сервитутом, независимо от срока невозможности использования, собственник земельного участка вправе предъявить требование о выкупе такого земельного участка, а также возмещения убытков в полном объеме. При этом выкуп недвижимости должен регулироваться нормами ГК РФ о порядке выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

3. Ряд замечаний можно высказать и относительно предлагаемого в законопроекте порядка возмещении убытков правообладателям недвижимости, причиненных невозможностью ее использования в связи с установлением публичного сервитута.

Так, согласно законопроекту (пункты 11, 12 статьи 39.43 и пункт 16 статьи 39.44 ЗК РФ в редакции законопроекта), механизм установления размера платы за публичный сервитут, устанавливаемой соглашением между обладателем сервитута и собственником (правообладателем) обременяемого земельного участка, отличается от механизма возмещения убытков.

Размер платы за публичный сервитут не включает в себя причиненные установлением публичного сервитута убытки:

- при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, связанные с публичным сервитутом;

- причиненные в связи с невозможностью исполнения правообладателем земельного участка обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, вследствие осуществления деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут;

- иные убытки, причиненные правообладателю земельного участка в результате деятельности, осуществляемой обладателем публичного сервитута на земельном участке, в том числе убытки, причиненные повреждением имущества (в том числе вследствие аварии или в связи с предотвращением аварии).

Все перечисленные убытки возмещаются обладателем публичного сервитута только после обращения собственника (правообладателя) земельного участка к обладателю публичного сервитута. При этом возмещение происходит в течение тридцати дней со дня такого обращения.

Однако, законопроектом не предусмотрен ни порядок обращения собственника (правообладателя) земельного участка к обладателю публичного сервитута, ни порядок и сроки рассмотрения такого обращения обладателем сервитута, ни порядок оценки причиненных убытков.

Более того, согласно статье 39.44 ЗК РФ в редакции законопроекта обладатель публичного сервитута не обязан включать в соглашение об осуществлении публичного сервитута условия, устанавливающие порядок и размеры возмещения указанных убытков, в том числе убытков, вызванных невозможностью использования недвижимости.

Данный подход вызывает критические замечания, в том числе потому, что практически во всех документах, относящихся к установлению публичного сервитута (в ходатайстве лица, по инициативе которого устанавливается публичный сервитут, в решении об установлении публичного сервитута, в соглашении об установлении публичного сервитута), предлагается отражать "срок, в течение которого использование земельного участка (его части) и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества в соответствии с их разрешенным использованием будет невозможно или существенно затруднено в связи с осуществлением деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут" (статьи 39.40, 39.41, 39.44 ЗК РФ в редакции законопроекта).

Представляется, что отсутствие в законопроекте требования о включении в соглашение условий, устанавливающих порядок и размеры возмещения убытков, существенно снижает уровень защиты прав собственников (правообладателей) земельных участков и иной недвижимости.

4. Ряд замечаний вызывают положения законопроекта в части регулирования платы за публичный сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, когда такой участок к моменту вступления в силу законопроекта принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды собственнику объектов, размещение которых после принятия законопроекта будет возможно на условиях публичного сервитута. В соответствии с пунктом 5 статьи 3.5 Закона о введение в действие ЗК РФ в редакции законопроекта в обозначенной ситуации плата за публичный сервитут не устанавливается.

Предлагаемое регулирование может привести к возникновению выпадающих доходов бюджетов всех уровней, поскольку в настоящий момент субъекты права постоянного (бессрочного) пользования платят земельный налог, арендаторы земельного участка - арендную плату. При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования или права аренды на публичный сервитут, в бюджеты различных уровней, в том числе федеральный, соответствующие платежи поступать перестанут.

5. В соответствии с пунктом 22 статьи 39.41 ЗК РФ в редакции законопроекта решение об установлении публичного сервитута может быть обжаловано правообладателем земельного участка в суд в срок не позднее тридцати дней со дня получения ими соглашения об осуществлении публичного сервитута. В данной новелле не учитываются положения процессуального законодательства, предусматривающего срок для оспаривания ненормативного правого акта 3 месяца с момента, когда заинтересованное в оспаривании лицо узнало о нарушении своих прав. Для сравнения, сокращенные сроки оспаривания решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд ЗК РФ не предусмотрены.

Срок направления проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута по отношению ко дню принятия решения об установлении такого сервитута законопроектом не установлен. Таким образом, законопроект не исключает параллельного направления такого соглашения и принятия решения об установлении сервитута.

Срок подписания соглашения об осуществлении публичного сервитута правообладателями земельных участков составляет не более 30 календарных дней. При этом отсутствует возможность применения положений ГК РФ о порядке заключения договора в части направления новой оферты, преддоговорных споров и т.д. Законопроект предусматривает, что после истечения данного срока плата за публичный сервитут, предусмотренная проектом соглашения об осуществлении публичного сервитута, вносится обладателем публичного сервитута на депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка, а график и сроки выполнения работ, предусмотренные проектом соглашения об осуществлении публичного сервитута, считаются согласованными. По существу, данное положение противоречит сущности договора как соглашения и не предоставляет слабой стороне договора возможностей, предусмотренных статьёй 446 ГК РФ.

Комитет полагает, что законопроект должен быть дополнен положениями о порядке урегулирования разногласий, возникших в связи с заключением соглашения об установлении публичного сервитута. Однако в целях соблюдения баланса интересов, необходимо предусмотреть не только порядок, но и разумный срок для урегулирования разногласий.

6. Ряд замечаний вызывают положения, относящиеся к определению границ действия публичного сервитута. Размещение линейных объектов инженерной инфраструктуры, по общему правилу, требует установления зон с особыми условиями использования территории. Именно в границах таких зон возникают ограничения на осуществление хозяйственной и иной деятельности (в том числе, обязанность собственника (правообладателя) земельного участка произвести снос возведенного объекта недвижимости). При этом, согласно законопроекту, обладатель публичного сервитута вправе требовать, в том числе в судебном порядке, от собственника (правообладателя) земельного участка или иного лица соблюдения режима охранной зоны, устанавливаемой в связи с осуществлением деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут. Вместе с тем, как уже было сказано, ограничения по использованию земельного участка касаются не только охранной зоной. Согласно проекту федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", внесенному Правительством Российской Федерации, к зонам с особыми условиями использования территорий отнесены и иные зоны, использование которых предусматривает существенные ограничения прав собственника (правообладателя) земельного участка. В этой связи представляется целесообразным сформулировать как обязательное требование об установлении границ публичного сервитута по границам не только охранных зон линейных объектов, но и других зон с особыми условиями использования территорий (в частности, зон минимальных расстояний).

7. Законопроектом вносится ряд изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, имеющих своей целью установление возможности установления публичного сервитута в отношении частной недвижимости и изъятия частной недвижимости для публичных нужд при отсутствии градостроительных документов, обосновывающих такие действия.

Так, в ходатайстве об установлении публичного сервитута необходимость установления публичного сервитута может быть обоснована при отсутствии:

- документа территориального планирования, предусматривающего размещение объекта федерального, регионального или местного значения;

- проекта планировки территории;

- решения об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, предусматривающей мероприятия по проектированию, строительству, реконструкции объектов (подпункт 11 пункта 2 статьи 39.40 ЗК РФ в редакции законопроекта).

Вместо таких документов законопроект полагает достаточным предоставления "обоснования необходимости установления публичного сервитута" с расчетами и доводами, касающимися "наиболее целесообразного способа установления публичного сервитута, в том числе с учетом необходимости обеспечения безопасного функционирования сооружения, в целях размещения которого подано ходатайство об установлении публичного сервитута, обеспечения безопасности населения, существующих зданий, сооружений" (пункт 3 статьи 39.40 ЗК РФ в редакции законопроекта). Аналогичные нормы вводятся и применительно к изъятию для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ в редакции законопроекта), согласно которым общий порядок предполагает такое изъятие без утвержденных документов территориального планирования, а также на основании только проекта планировки территории.

Представляется, что такой подход создает возможность для субъективного и необоснованного использования механизмов установления публичного сервитута и изъятия недвижимости, представляя собой по сути коррупциогенный фактор.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев