Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ на проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов", внесенный Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
на проект федерального закона N 187920-7 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов",
внесенный Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона вносятся изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, уточняющие порядок установления публичного сервитута в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов. В связи с этим обращаем внимание на следующее.

Статей 1 проекта вносятся изменения в часть 1 статьи 28 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", которыми предусматривается возможность предоставления земельных участков в том числе для реконструкции, капитального ремонта объектов систем газоснабжения. При этом не учитывается, что предметом ее регулирования являются отношения, связанные с землепользованием только при строительстве и эксплуатации указанных объектов. В связи чем необходимо также изменить наименование указанной статьи.

Предлагаемый проектом подход к регулированию отношений по установлению публичных сервитутов и использованию в связи с их установлением земельных участков (особенно, в случаях их установления в целях строительства, реконструкции объектов капитального строительства) требует дополнительного обсуждения с учетом правовой природы сервитутов (предоставляют лишь право ограниченного пользования чужим земельным участком, то есть их установление должно быть наименее обременительным для правообладателей земельных участков, что при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства вряд ли возможно), в том числе требует обсуждения возможность установления публичных сервитутов на основании ходатайств соответствующих хозяйствующих субъектов, цели деятельности которых (извлечение прибыли) не согласуются с целями установления публичных сервитутов (обеспечение интересов государства, местного самоуправления или местного населения).

Учитывая проектируемые положения пункта 1 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) об установлении сервитута в соответствии с гражданским законодательством не ясно, почему в Земельном кодексе сохраняются соответствующие нормы о таком сервитуте. Кроме того, обращаем внимание на то, что проектом предусматривается установление публичных сервитутов в том числе в отношении земель, в то время как, например, наименование статьи 23 Земельного кодекса предполагает их установление только в отношении земельных участков.

В соответствии с проектируемым подпунктом 8 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса публичный сервитут может устанавливаться, в частности, для строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, тепловых, водопроводных, канализационных сетей, линий и сооружений связи и других линейных объектов и иных сооружений и объектов, указанных в проектируемой статье 39.37 Земельного кодекса. При этом проектом достаточно подробно определяется порядок установления публичного сервитута в отношении линейных объектов (проектируемая глава V.7 Земельного кодекса) и не достаточно, на наш взгляд, определяется порядок установления публичного сервитута в иных случаях.

Кроме того, проектом отменяются общественные слушания при установлении публичного сервитута. При этом не предлагается общих механизмов выявления мнения местного населения или неопределенного круга лиц по вопросу об установлении публичного сервитута. Например, опубликование (обнародование) и размещение сообщения на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" о поступившем ходатайстве об установлении публичного сервитута предусмотрено только в отношении публичного сервитута в целях строительства или реконструкции линейных сооружений (проектируемый пункт 3 статьи 39.41 ЗК РФ). В остальных случаях остается неясным способ донесения информации о таком ходатайстве до заинтересованных лиц, в том числе тех, чьи права на земельный участок не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости или сведения об адресе которых отсутствуют в указанном реестре. С учетом значения института общественных слушаний для обеспечения прав и свобод граждан (см. Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации") полагаем целесообразным сохранить его при решении вопроса об установлении публичного сервитута.

Полагаем, что проектируемая норма пункта 12.1 статьи 39.8 Земельного кодекса обусловливает необходимость предусмотреть норму, которая позволяла бы устанавливать исключения из общих правил пункта 8 этой статьи. Кроме того, проектом не решен вопрос уплаты арендатором земельного участка арендной платы в случае, предусмотренном в проектируемой норме.

Проектируемый пункт 1.1 статьи 39.20 Земельного кодекса является некорректным, поскольку сервитут, публичный сервитут не является основанием размещения соответствующих объектов на земельном участке (он предоставляет лишь право ограниченного пользования земельным участком).

Проектом установлен 30-тидневный срок со дня подачи соответствующего ходатайства для принятия решения уполномоченными органами об установлении публичного сервитута (проектируемый пункт 11 статьи 39.41 Земельного кодекса). Для обжалования такого решения правообладателем земельного участка устанавливается 30-дневный срок со дня получения таким лицом соглашения об осуществлении публичного сервитута (проектируемый пункт 22 статьи 39.41 Земельного кодекса). При этом срок направления указанного соглашения обладателем публичного сервитута правообладателю земельного участка не установлен (проектируемый пункт 5 статьи 39.44 Земельного кодекса). Кроме того, неясно как будет исчисляться срок для обжалования решения уполномоченного органа об установления публичного сервитута в случае, если лицу такое соглашение не направлялось и о данном решении ему стало известно из иного источника.

В соответствии с законопроектом плата за публичный сервитут, установленный в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, определяется в соответствии с Федеральным законом от 29 июня 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (проектируемый пункт 6 статьи 39.43 Земельного кодекса). При этом при установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, плата за сервитут в соответствии с пунктом 2 статьи 39.25 Земельного кодекса определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Учитывая, что в обоих случаях обременения могут устанавливаться для размещения линейных объектов, полагаем целесообразным привести определение платы за сервитут и публичный сервитут к единообразию для сохранения равенства участников данных отношений.

Проектируемый подпункт 2 пункта 6 статьи 48 Земельного кодекса, в соответствии с которым правообладатель земельного участка не может требовать в судебном порядке прекращения публичного сервитута, установленного "в целях, предусмотренных статьей 39.37 настоящего Кодекса", в случае отсутствия возможности использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества или возникновения существенного затруднения в их использовании, необходимо согласовать с проектируемым пунктом 3 статьи 39.39 Земельного кодекса, согласно которому установление публичного сервитута допускается только при условии, что оно не приведет к невозможности или существенному затруднению использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества. Кроме того, проектируемая норма подпункта 2 пункта 6 статьи 48 Земельного кодекса необоснованно ограничивает право правообладателя на судебную защиту.

Учитывая, что обладатель публичного сервитута вправе требовать от правообладателя земельного участка соблюдения режима охранных зон (проектируемый пункт 5 статьи 39.45 Земельного кодекса), полагаем необходимым "обязать" (а не предоставить право) заявителя, ходатайствующего об установлении такого сервитута, подготавливать описание местоположения границ действия сервитута в соответствии с нормами установления охранных зон (проектируемый пункт 6 статьи 39.40 Земельного кодекса).

Проектом предлагается разрешить юридическим лицам, имеющим право собственности или хозяйственного ведения на сооружения, которые могут размещаться на земельных участках на основании публичного сервитута, переоформить право аренды земельного участка на публичный сервитут при условии, что право собственности или хозяйственного ведения возникло до 1 января 2018 года (статья 3 проекта). При этом плата за публичный сервитут в таких случаях, "не устанавливается, в том числе в случае установления публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности" (проектируемый пункт 5 статьи 3.5 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 137-ФЗ), несмотря на общий принцип платности публичного сервитута в таких случаях (проектируемая статья 39.43 Земельного кодекса). В связи с этим обращаем внимание, что в соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации физические и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом земельное законодательство основывается на сочетании интересов общества и законных интересов граждан, а также на платности использования земли (статья 1 Земельного кодекса). Учитывая изложенное, полагаем, что отсутствие платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, в указанных случаях (проектируемый пункт 5 статьи 3.5 Федерального закона N 137-ФЗ), нуждается в дополнительном обосновании. Обращаем также внимание на то, что Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель", принятым Государственной Думой 21 июля 2017 года, Федеральный закон N 137-ФЗ уже дополнен статьей 3.5.

В соответствии с положениями статьи 25.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах" земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и необходимый для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами и оформления геологического отвода и (или) горного отвода, а также после утверждения проектной документации для проведения указанных работ. Аналогичного правила в случае установления публичного сервитута проектом не предусматривается. Требует дополнительного обсуждения необходимость установления публичных сервитутов в целях ведения работ, связанных с пользованием недрами (статья 4 проекта), учитывая, что земельный участок для ведения указанных работ предоставляется в аренду без торгов (статья 39.6 Земельного кодекса).

Проектом вносятся изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) в части урегулирования вопроса о заключении соглашения об установлении сервитута, публичного сервитута в отношении земельного участка, относящегося к общему имуществу в многоквартирном доме (статья 6 проекта). Учитывая особенности правового режима данных земельных участков, в положениях проекта, предусматривающих внесение изменений в Земельный кодекс, на наш взгляд, вопросы установления публичного сервитута в отношении земельных участков, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, недостаточно урегулированы. Так, нуждаются в уточнении проектируемые статьи 39.41, пункт 9 статьи 39.43, статьи 39.44 ЗК РФ, проектируемая часть 6 статьи 34 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Предлагаемые в статье 12 проекта изменения в пункты 12 и 33 статьи 1 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ), отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" необходимо вносить соответственно в статьи 41 и 57.3 ГрК РФ, имея в виду, что указанные положения названного Федерального закона, вносящие изменения в данные статьи ГрК РФ, вступили в силу с 1 июля 2017 года.

По проекту имеются замечания юридико-технического характера.

Наименование представленного проекта необходимо оформить следующим образом:

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов

Статьи проекта необходимо расположить в хронологическом порядке.

Иные замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков