Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 196380-7 "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления государственного надзора за техническим состоянием аттракционной техники), внесенный Самарской Губернской Думой (утв. решением Комитета от 25 января 2018 г. N 53/2) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 196380-7 "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления государственного надзора за техническим состоянием аттракционной техники),
внесенный Самарской Губернской Думой
(утв. решением Комитета от 25 января 2018 г. N 53/2)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 июля 2017 года (протокол N 58, пункт 91) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 196380-7 "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления государственного надзора за техническим состоянием аттракционной техники), внесенный Самарской Губернской Думой.

Законопроектом предлагается внести изменение в подпункт 57 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), согласно которому к осуществляемым в настоящее время органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиям в сфере регионального государственного надзора в области технического состояния самоходных машин и других видов техники будет, в том числе, отнесен региональный государственный надзор в области технического состояния аттракционной техники.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке к законопроекту в настоящее время полномочие по осуществлению государственного надзора в области технического состояния аттракционов федеральным законодательством непосредственно не отнесено ни к полномочиям федеральных органов власти, ни к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления регионального государственного надзора и контроля за техническим состоянием и безопасной эксплуатацией аттракционной техники (Закон Краснодарского края от 4 марта 2015 г. N 3136-КЗ "О региональном государственном надзоре за техническим состоянием и безопасной эксплуатацией аттракционной техники в Краснодарском крае", Закон Саратовской области от 16 мая 2013 г. N 81-ЗСО "О региональном государственном надзоре за техническим состоянием аттракционной техники на территории Саратовской области", Постановление Правительства Республики Саха - Якутия от 30 октября 2015 г. N 410 "О Порядке надзора за эксплуатацией и техническим состоянием аттракционной техники (аттракциона), используемой на территории Республики Саха (Якутия), и ее регистрации", Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 апреля 2014 г. N 113 "Об утверждении Временного положения о порядке регистрации, надзоре за техническим состоянием и безопасной эксплуатацией аттракционной техники на территории Чувашской Республики и о внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 6 октября 2010 г. N 330", Приказ службы Гостехнадзора Калининградской области от 8 июля 2011 г. N 12-о "Об Административном регламенте исполнения Службой гостехнадзора Калининградской области государственной функции по надзору за техническим состоянием и соблюдением правил эксплуатации аттракционов на территории Калининградской области", Приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Марий Эл от 7 октября 2015 г. N 187 "Об утверждении Административного регламента Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Марий Эл по исполнению государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за эксплуатацией и техническим состоянием аттракционной техники" и др.).

Законность регионального нормотворчества в данной сфере подтверждена, в частности, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26 мая 2010 г. N 5-Г10-51 в условиях, когда на федеральном уровне не были установлены обязательные требования к техническому состоянию и безопасной эксплуатации аттракционов (в соответствии с законодательством о техническом регулировании и законодательством о стандартизации в настоящее время обязательные для применения и исполнения требования к продукции и процессам в "гражданских" отраслях промышленности устанавливаются техническими регламентами).

При этом анализ регионального правового регулирования позволяет сделать вывод о том, что нормотворчество в рассматриваемой сфере правоотношений носит в большей степени бессистемный характер, ввиду отсутствия единых подходов на федеральном уровне. Тем самым, вопрос о необходимости урегулирования на федеральном уровне разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по осуществлению государственного надзора за техническим состоянием и эксплуатацией аттракционной техники заслуживает внимания и поддержки.

Вместе с тем, Комитетом отмечается ряд существенных недостатков.

Прежде всего, необходимо учитывать, что с 18 апреля 2018 года вступает в силу "Технический регламент Евразийского экономического союза "О безопасности аттракционов" (ТР ЕАЭС 038/2016), утвержденный Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. N 114 (далее - ТР ЕАЭС 038/2016). В соответствии с положениями указанного технического регламента под аттракционом понимается оборудование, которое предназначено для развлечения пассажиров во время движения, включая биомеханические воздействия. ТР ЕАЭС 038/2016 устанавливает минимально необходимые требования к безопасности аттракционов и связанным с ними процессам проектирования, изготовления, монтажа (сборки, установки), наладки, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технического регламента в отношении аттракционов проводится в порядке, установленном законодательством государств-членов ЕАЭС (пункт 136 ТР ЕАЭС 038/2016).

При этом, согласно части 1 статьи 32 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Тем самым, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении аттракционной техники могут быть наделены полномочием на осуществление регионального государственного надзора за соблюдением требований соответствующих технических регламентов, а не надзора в области технического состояния аттракционной техники.

Также следует отметить, что согласно Приложению 1 ТР ЕАЭС 038/2016, содержащему перечень видов и типов аттракционов, в числе типов аттракционов названы, например, канатные парковые дороги. В то же время пунктом 3 Приложения 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ) объекты, на которых используются канатные дороги, отнесены к категории опасных производственных объектов, в отношении которых осуществляется федеральный государственный надзор (статья 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ).

Различные виды аттракционов, в том числе механизированные, названы также в действующих в Российской Федерации ГОСТах в сфере эксплуатации и безопасности аттракционов, в частности, во введенном в действие 1 июля 2017 года в качестве национального стандарта Российской Федерации межгосударственном стандарте ГОСТ 33807-2016 "Безопасность аттракционов".

В связи с чем, законопроект нуждается в уточнении в части указания на то, что региональный государственный надзор не будет осуществляться в отношении аттракционной техники, являющейся опасным производственным объектом или использующей таковые.

Необходимо также отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 13² Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ) в рамках осуществления регионального государственного надзора в области технического состояния самоходных машин и других видов техники предусмотрено проведение таких контрольных мероприятий, как плановые (рейдовые) осмотры, обследования. Вместе с тем в указанной норме установлен исчерпывающий перечень объектов, в отношении которых возможно осуществление плановых (рейдовых) осмотров, обследований. Тем самым, по мнению Комитета, представляется целесообразным внести корреспондирующие изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и дополнить указанный перечень таким объектом, как аттракционная техника (аттракционы).

Кроме того, Комитетом обращается внимание на тот факт, что принятие законопроекта законодательно закрепит за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие по осуществлению регионального государственного надзора в области технического состояния аттракционов (за соблюдением требований технических регламентов). Как следствие, реализация законопроекта приведет к необходимости создания в субъектах Российской Федерации уполномоченных органов, осуществляющих региональный надзор за техническим состоянием аттракционной техники, или к расширению функций уже имеющихся органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, с учетом необходимости проведения всего комплекса контрольных мероприятий в отношении конкретного перечня требований, предусмотренного ТР ЕАЭС 038/2016, что создаст правовые основания для возникновения новых расходных обязательств субъектов Российской Федерации, а также их увеличения даже у тех субъектов Российской Федерации, у которых региональным законодательством предусмотрен региональный государственный надзор в области технического состояния аттракционов. Однако, в нарушение требований статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации ни в законопроекте, ни в финансово-экономическом обосновании к нему не приводится расчетов необходимых дополнительных расходов средств бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию проектируемого полномочия.

Указанное замечание также высказано комитетом-соисполнителем - Комитетом Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству, а Счетной палатой Российской Федерации по этому основанию рассматриваемый законопроект не поддержан.

Вместе с тем, по мнению Комитета, расходы субъектов Российской Федерации частично могут быть компенсированы за счет включения в законопроект положений, предлагаемых Правительством Российской Федерации и устанавливающих необходимость введения регистрационного сбора за осуществление регистрации аттракционов.

Следует также иметь в виду, что в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете. В связи с чем, представляется целесообразным предусмотреть вступление в силу положений рассматриваемого законопроекта с 1 января 2019 года.

На законопроект поступило 65 отзывов (50 положительных и 15 отрицательных) из 49 субъектов Российской Федерации. При этом мнения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации совпали в 12 случаях, и в соответствии со статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "ЗА" принятие законопроекта высказались 10 субъектов Российской Федерации и 2 субъекта Российской Федерации высказались "ПРОТИВ".

Концепция законопроекта поддержана с учетом замечаний комитетом-соисполнителем - Комитетом Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству и Правительством Российской Федерации.

По мнению Комитета, указанные замечания и предложения могут быть доработаны и учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с тем, Правительству Российской Федерации предлагается внести соответствующие поправки к законопроекту с учетом позиции и замечаний, изложенных в Официальном отзыве Правительства Российской Федерации на законопроект от 13 декабря 2017 г. N 9232п-П16.

Комитетом также отмечается, что рассматриваемый законопроект разработан в целях унификации и совершенствования нормативной правовой базы в сфере правового регулирования осуществления регионального государственного надзора за техническим состоянием и безопасной эксплуатацией аттракционной техники, а также защиты жизни и здоровья граждан при использовании аттракционов и их вспомогательных устройств на территории Российской Федерации.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 196380-7 "О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления государственного надзора за техническим состоянием аттракционной техники) с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко