Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 408228-5 "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов", внесенному Правительством Российской Федерации (1 чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 408228-5 "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов",
внесенному Правительством Российской Федерации
(1 чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике рассмотрел проект Комитет Государственной Думы по энергетике рассмотрел проект федерального закона N 408228-5 "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Действующая в Российской Федерации система трубопроводного транспорта начала создаваться в послевоенные годы и к 2010-му возраст более половины нефтепроводов превысил амортизационный срок эксплуатации. В связи с этим в настоящее время остро стоит проблема аварийных разливов нефти и нефтепродуктов при их транспортировке по трубопроводам. По данным Росприроднадзора причиной многочисленных аварийных разливов нефти являются коррозия и разрывы труб, износ используемого оборудования. Причем, по мнению экспертов, износ в отрасли не только физический, но и моральный. Многое оборудование устарело технологически, из-за чего на перекачку нефти и газа тратится гораздо больше ресурсов.

Строительство и эксплуатация магистральных трубопроводов связано с риском опасности аварий и чрезвычайных ситуаций, а также с возможностью нанесения ущерба имуществу и загрязнением окружающей среды при выбросе жидких и газообразных углеводородов.

Причем помимо группы рисков, связанных с техническим состоянием объектов магистральных трубопроводов и прохождением магистральных трубопроводов вблизи населенных пунктов и природных объектов, подверженных экологическому загрязнению, существует также группа рисков, связанных с влиянием внешних антропогенных и природных воздействий на магистральные трубопроводы (включая несанкционированные врезки в магистральный трубопровод, землетрясения и оползни).

Исходя из этого, и, принимая во внимание, что порядка 95 процентов всего добываемого объема нефти и газа в Российской Федерации, а также значительная доля продукции нефти и газопереработки транспортируется по магистральным трубопроводам, следует признать важнейшую роль транспортировки по указанным трубопроводам жидких и газообразных углеводородов в системе жизнеобеспечения и безопасности Российской Федерации.

В настоящее время действуют более 80 нормативных технических документов по вопросам строительства и безопасного функционирования магистральных трубопроводов. Необходимость разработки проекта федерального закона обусловлена отсутствием законодательных актов прямого действия, направленных на обеспечение безопасности транспортировки жидких и газообразных углеводородов.

Настоящий технический регламент принимается в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей магистрального трубопровода в направлении. Кроме того, в главе 2 технического регламента установлено, что на всех этапах жизненного цикла магистрального трубопровода должны соблюдаться требования по энергетической эффективности, предусмотренные законодательством Российской Федерации об энергосбережении.

Данный законопроект упорядочивает действие законодательства и вводит обязательные требования по обеспечению безопасности функционирования трубопроводов.

При разработке законопроекта учитывались положения законодательства Российской Федерации в области технического регулирования, промышленной безопасности, охраны окружающей среды и градостроительной деятельности.

При разработки законопроекта в качестве базовых нормативных технических документов были использованы международные стандарты и стандарты зарубежных стран, СНиП 2.05.06-85 "Магистральные трубопроводы" и СНиП III-42-80 "Магистральные трубопроводы", СП 34-116-97 "Инструкция по проектированию, строительству и реконструкции промысловых нефтегазопроводов" и РД 03-616-03 "Методические рекомендации по осуществлению идентификации опасных производственных объектов".

Структура технического регламента соответствует требованиям Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 187-ФЗ "О техническом регулировании" и включает в себя следующие основные части:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "184-ФЗ"

- основные термины и их определения приведены в статье 2 законопроекта;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "статье 2" следует читать "статье 3"

- описание объекта технического регулирования, магистрального трубопровода, который рассматриваются как единый производственно-технологический комплекс, и обязательных требований безопасности функционирования магистральных трубопроводов на всех этапах жизненного цикла объектов, указанных в первых трех главах законопроекта, дополняющих требования Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений";

- правила идентификации магистрального трубопровода в целях применения рассматриваемого технического регламента, приведенные в статье 4 законопроекта;

- правила и формы оценки соответствия магистрального трубопровода требованиям законопроекта (глава 4).

В статье 2 законопроекта отмечается, что требования законопроекта не распространяются на промысловые и межпромысловые трубопроводы и на сети газораспределения и газопотребления, а также на магистральные трубопроводы, введенные в эксплуатацию до вступления в силу настоящего регламента или строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых осуществляется в соответствии с проектной документацией, утвержденной или направленной на государственную экспертизу до вступления в силу настоящего регламента.

Особое внимание в законопроекте уделено требованиям безопасности размещения и расположения магистральных трубопроводов (статья 6).

В настоящее время взаимоотношения в области охранных зон магистральных трубопроводов регулируются статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. N 9, Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. N 878 "Об Утверждении правил охраны газораспределительных сетей" и Федеральным законом от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации". Процедура оформления охранных зон достаточна сложная и продолжительная.

Настоящим законопроектом на законодательном уровне определяется понятие "охранные зоны" и устанавливаются основы возникновения и требования охранных зон магистральных трубопроводов. Кроме того в статье 6 установлены запреты на производства любых действий в охранных зонах, способных повлечь причинение вреда жизни и (или) здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и (или) здоровью животных и растений.

Оценка соответствия магистрального трубопровода требованиям рассматриваемого технического регламента проводится:

при проектировании (включая инженерные изыскания) магистрального трубопровода в форме государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

при строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации и ликвидации магистрального трубопровода - в форме государственного контроля (надзора);

при завершении строительства либо реконструкции, а также при расконсервации магистрального трубопровода - в форме приемки магистрального трубопровода.

При этом применение иных форм оценки соответствия магистрального трубопровода требованиям технических регламентов не допускается.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего Федерального закона находится в ведении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) в сфере промышленной безопасности, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный строительный надзор, в пределах их компетенции и в порядке, установленном Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (статья 26).

В случае принятия законопроекта в соответствии частью 11 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" потребуется принятие Правительством Российской Федерации постановлений в части утверждения:

перечня документов в области стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения Федерального закона "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов" и осуществления оценки соответствия;

минимальных расстояний, минимальной ширины полосы отвода земель для цели строительства и размещения объектов магистрального трубопровода и расстояний между линейными частями магистральных трубопроводов;

порядка установления охранных зон магистральных трубопроводов.

Реализация законопроекта будет осуществлена в рамках действующей структуры федеральных органов исполнительной власти и не потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

По мнению авторов, принятие данного Техрегламента имеет ключевое значение для поднятия эффективности государственного нормативного технического регулирования в области надежности магистральных трубопроводов и приведения практики правоотношений в данной сфере в соответствие с международным правом.

Комитет поддерживает необходимость принятия законопроекта и считает, что вступление в силу настоящего технического регламента соответствует интересам национальной экономики, развитию материально-технической базы и уровню научно-технического развития, поскольку позволяет сформировать в Российской Федерации современные правовые основы технического регулирования в области обеспечения безопасности функционирования магистральных трубопроводов, способствовать конкурентоспособности отечественной продукции (нефти, газа и нефтепродуктов, например) и защищенности внутреннего рынка от опасной и контрафактной продукции (в случае обеспечения защиты от несанкционированных врезок в магистральный трубопровод).

В тоже время, Комитет обращает внимание, что в настоящее время по просьбе Правительства Российской Федерации приостановлены работы над проектами национальных технических регламентов в связи с развернувшейся работой по формированию Единого экономического пространства Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан и единой системы технического регулирования. В связи с этим представляется возможным изменения текста законопроекта с учетом интересов трех стран.

Кроме того, по мнению Комитета следует уточнить:

объект технического регулирования, поскольку согласно Федеральному закону от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" объектом технического регулирования следует рассматривать не только продукцию (результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях), то есть магистральный трубопровод, а также связанные с ним процессы проектирования (в том числе монтажа и наладки), эксплуатации, консервации и ликвидации;

минимально необходимые требования, которые относятся не только к магистральным трубопроводам, а также и связанным с ними процессам проектирования (в том числе монтажа и наладки), эксплуатации, консервации и ликвидации. Указанные требования рассматриваются как дополнительные требования безопасности к зданиям и сооружениям, предусмотренные Федеральным законом "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Не в полной мере проработаны вопросы безопасности магистральных трубопроводов в морской акватории.

Текст законопроекта содержит юридико-лингвистические неточности, в частности, вместо статьи 5 присутствует глава 2, что, по всей видимости, следует считать технической ошибкой.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по энергетике рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 408228-5 "Технический регламент о безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов" в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

Ю.А. Липатов