Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 560283-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", внесенному депутатами Государственной Думы С.В. Максимовой, А.Н. Хайруллиным, а также В.Н. Плотниковым в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации (повторно к первому чтению) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 560283-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях",
внесенному депутатами Государственной Думы С.В. Максимовой, А.Н. Хайруллиным, а также В.Н. Плотниковым в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации
(повторно к первому чтению)

Досье на проект федерального закона

Законопроектом предусматривается внесение изменений в ряд законодательных актов, в том числе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), что не соответствует статье 1.1. Федерального закона от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которой внесение изменений в КоАП РФ осуществляется отдельными федеральными законами. Положения, предусматривающие внесение изменений в КоАП РФ, не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты Российской Федерации.

Проектируемой статьей 4.1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения) и проектируемой статьей 42.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) вводится понятие "бенефициарного владельца юридического лица", в которое входят иностранные граждане, имеющие долю более 25 процентов в уставном капитале или имеющие возможность контролировать действия юридического лица, которому принадлежит на праве собственности земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Предлагаемое понятие не соотносится с нормой статьи 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, согласно которой указанная категория юридических лиц может обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Понятие "бенефициарного владельца" и порядок предоставления сведений требует дополнительного обсуждения, поскольку в проектируемых нормах не определены точные сроки предоставления сведений, порядок и сроки обновления информации, обязанности юридического лица по установлению и хранению полученной информации о бенефициарах. Аналогичный порядок раскрытия сведений о бенефициарных владельцах, например, предусмотрен Федеральным законом от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Дополнения Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения положениями о порядке осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в части предоставления информации о бенефициарных владельцах являются необоснованными, поскольку указанный закон имеет иные цели правового регулирования. Порядок осуществления государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля, а также организация и проведение проверок соблюдения требований земельного законодательства определен главой 12 Земельного кодекса и положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), в связи с чем проектируемые нормы о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в отношении предоставления информации о бенефициарных владельцах должны находиться в соответствующих разделах указанного кодекса и закона.

В части осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля следует учитывать основной принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о том, что проведение в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, является недопустимым (пункт 5 статьи 3 Федерального закона N 294-ФЗ).

Также следует иметь в виду, что органы местного самоуправления осуществляют не муниципальный земельный надзор, а муниципальный земельный контроль, особенности осуществления которого установлены в главе 12 Земельного кодекса.

Использование в проекте формулировки "уполномоченный орган исполнительной власти" в отношении органов местного самоуправления является некорректным, поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления являются различными субъектами правового регулирования, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации). С учетом изложенного, необходимо разграничить проектируемые полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Проектом федерального закона предлагается дополнить главу 7 КоАП РФ новой статьей, предусматривающей административную ответственность за нарушение требований земельного законодательства о раскрытии информации о бенефициарных владельцах и невыполнение предписаний органов власти (статья 3 проекта). Данные административные правонарушения должны рассматриваться как правонарушения против порядка управления (глава 19 КоАП РФ) (см., например статьи 19.7.5-2, 19.7.7-19.7.12 и другие статьи Кодекса, имеющие подобный объект административного правонарушения), поскольку согласно проектируемой статье 42.1 Земельного кодекса (статья 1 проекта) информация о бенефициарных владельцах представляется в "уполномоченный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный или муниципальный земельный надзор".

Кроме того, в санкции проектируемой статьи 7.35 КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности установлены только юридические лица, в связи с чем отмечаем, что согласно части 3 статьи 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Следует также учитывать, что в настоящее время глава 7 КоАП РФ содержит 35 статей.

Обращаем внимание, что статьей 14.25.1. КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение юридическим лицом обязанностей по установлению и представлению информации о своих бенефициарных владельцах по запросу уполномоченного органа или налоговых органов.

В проекте следует определить подведомственность органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемой статьей 7.35 КоАП РФ. При этом необходимо учитывать, что в диспозиции проектируемой статьи предусматривается ответственность за неисполнение предписания органа, осуществляющего муниципальный контроль, и наделять правом рассматривать данные дела федеральные органы исполнительной власти оснований не имеется.

Начальник управления

Е.В. Горбачева