Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 495392-5 "О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности
по проекту федерального закона N 495392-5 "О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности рассмотрел проект федерального закона N 495392-5 "О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы О.В. Морозовым, А.Н. Чилингаровым, В.А. Черешневым, А.А. Кокошиным, С.Н. Решульским, В.К. Осиповым, М.Ч. Залихановым, И.Н. Игошиным, Е.А. Федоровым, С.И. Колесниковым, В.В. Зубаревым, А.Г. Аксаковым, Х.М. Салиховым, Н.В. Левичевым, Ж.И. Алферовым, А.Ю. Русских, Н.С. Максимовой, А.В. Островским, М.Ф. Загидулловым, Ю.В. Васильевым, В.А. Головневым, Г.А. Балыхиным, Ф.М. Швалевым, Г.П. Ивлиевым, С.В. Железняком, К.И. Косачевым, И.В. Пономаревым, С.В. Хоркиной, Ю.О. Исаевым, Н.В. Расторгуевым (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Внесённый законопроект определяет основные направления и формы государственной поддержки инновационной деятельности, а также регулирует отношения при оказании этой поддержки между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, физическими и юридическими лицами.

В частности, в главе 1 законопроекта (статьи 1 - 6) формулируются базовые понятия федерального закона: базовых целей, принципов, основных направлений и видов правового регулирования государственной поддержки инновационной деятельности.

В главе 2 (статьи 7 - 14) законопроекта формируется его понятийный аппарат: даются определения инновационной деятельности и инновационной продукции, принципов государственной поддержки субъектов этой деятельности (в том числе малому и среднему бизнесу) и субъектов инновационной инфраструктуры. В ней также формулируются права и обязанности субъектов государственной поддержки и критерии выбора инновационных проектов для её оказания.

В главе 3 законопроекта определены виды государственной поддержки инновационной деятельности и формы её реализации. В частности, согласно статьям 15 - 18, финансовая поддержка может осуществляться в форме бюджетных субсидий, предоставления субъектам инновационной деятельности государственных гарантий по кредитным обязательствам и в виде безвозмездного инвестирования их деятельности (инновационное меценатство). Кроме того, статьями 19 - 22 предусматриваются механизмы налогового и таможенного стимулирования инновационной деятельности, в частности, использование инновационного налогового кредита, освобождение от налогообложения, таможенное стимулирование и предоставление тарифных льгот (тарифных преференций). Организационно-правовую поддержку инновационной деятельности планируется обеспечивать (статьи 23 - 29) путём создания Федерального инновационного фонда России, участия в этих мероприятиях других государственных фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности, реализации государственных целевых программ и организации на государственном уровне конкурсного отбора инновационных проектов, придания инновационной направленности государственным или муниципальным заказам на НИР и НИОКР, а также за счёт информационной поддержки.

В главе 4 законопроекта (статьи 30 - 34) регламентируются полномочия органов государственной власти в сфере поддержки инновационной деятельности, в частности, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, в том числе полномочия федерального органа исполнительной власти по науке и инновациям, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также вопросы взаимодействия всех указанных органов государственной власти.

В заключительной главе 5 законопроекта статьёй 35 указаны сроки вступления в силу федерального закона.

Отмечая высокую актуальность законопроекта, определения базовых принципов и видов государственной поддержки инновационной деятельности и форм её реализации, Комитет считает необходимым представить к законопроекту следующие замечания.

1. Предлагаемые в статье 4 законопроекта принципы государственной поддержки инновационной деятельности нуждаются в дополнительном уточнении. Так, декларируемое законопроектом равенство прав всех субъектов инновационной деятельности исключает возможность поддержки отдельных наиболее важных с экономической точки зрения и приоритетных направлений развития. Предоставление государственной поддержки индивидуально каждому субъекту инновационной деятельности усложнит и существенно замедлит её получение. Пункты 3), 4) и 5) этой же статьи, касающиеся оптимизации государственной поддержки, совершенствования её форм и рациональности её предоставления, по сути, имеют один и тот же смысл и фактически дублируют друг друга.

2. Статьёй 5 законопроекта к основным направлениям государственной поддержки инновационной деятельности предлагается отнести разработку и реализацию единой государственной инновационной политики. По мнению Комитета, именно эта политика должна быть предметом правового регулирования представленного законопроекта, в связи с чем в его тексте должны быть более чётко сформулированы уже представленные её основные положения и принципы. Кроме того, предложенное статьями 4, 5 и 6 разделение направлений государственной поддержки инновационной деятельности на принципы, основные направления и виды представляется искусственным, так как они по сути касаются одного и того же и поэтому должны быть отражены в одной статье.

3. Сформулированное в статье 7 законопроекта определение инновационной деятельности включает в себя результаты только научной и научно-технической деятельности, в то же время в определении не учтены технологические инновации и другие виды инновационной деятельности. В то же время оно допускает и расширительное толкование, например, позволяет отнести к инновационной деятельности любое научное исследование, в том числе чисто академического характера, и, согласно предложенной формулировке, все результаты научной и научно-технической деятельности могут считаться инновационными, в том числе и те, которые не нашли своего практического применения.

4. Предлагаемое в статье 8 законопроекта определение инновационной продукции также допускает расширительное толкование и позволяет отнести к этой категории все товары, являющиеся результатом любой научной и (или) научно-технической деятельности, а не только инновационной. Кроме того, в этой же статье недостаточно чётко сформулированы различия между "новым типом инновационной продукции" и "принципиально новым типом инновационной продукции".

По мнению Комитета, все определения, представленные в законопроекте, целесообразно уточнить и объединить в одной главе, в которой также должны быть раскрыты такие используемые в законопроекте понятия как "инновация", "государственный конкурс инновационных проектов", "принцип экономической сущности", "центр трансферта технологий", "инновационный центр", "технологический инкубатор", "служебные результаты научно и (или) научно-технической деятельности", "единые технологии" и т.д.

5. Как следует из статьи 9 законопроекта, действие федерального закона распространяется в явном виде на научные организации, высшие учебные заведения, технологические центры, парки, инкубаторы. Комитет полагает необходимым четко нормировать распространения действия этого закона также и на ФГУП, акционерные общества и другие коммерческие организации. Кроме того, Комитет считает неправомерным распространение, как это предлагается в части пятой статьи 9 законопроекта, действия федерального закона на иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранные юридические лица и предлагает более целесообразным нормировать их участие в инновационной деятельности через совместные предприятия, зарегистрированные на территории Российской Федерации.

6. В статье 14 законопроекта недостаточно чётко изложены критерии выбора инновационных проектов, нуждающихся в государственной поддержке, что создаёт предпосылки для развития коррупционных схем при решении вопроса об её оказании. Сюда можно отнести критерий, предлагаемый подпунктом 2) пункта 3 этой статьи и формулируемый как "невозможность реализовать инновационный проект в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма". То же самое касается и предлагаемого подпунктом 3) такого "размытого" критерия как учёт "интереса общества и государства в заявленной инновационной продукции с учетом её вида и типа".

7. Вопросы, касающиеся предоставления субсидий субъектам инновационной деятельности (статьи 15 и 16 законопроекта), относятся к предмету регулирования бюджетного законодательства Российской Федерации. Кроме того, предусмотренные статьей 16 условия и порядок их предоставления не соответствуют положениям статей 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете и федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Комитет отмечает, что в законопроекте содержатся и другие положения, относящихся к исключительным предметам регулирования иных нормативных правовых актов Российской Федерации, при этом указанные положения вступают в противоречие с нормами действующих законодательных актов.

Далее, в статьях 15 и 26 законопроекта необходимо уточнить механизмы государственной финансовой поддержки: в качестве такой меры в пункте 1 статьи 15 указаны субсидии за счет средств бюджетов, в статье 26 указаны целевые программы, финансирование которых подразумевает, в том числе, и бюджетные инвестиции. В то же время в законопроекте среди прочих не указаны такие возможные меры поддержки, как сокращение сроков амортизации технологического оборудования.

8. По мнению Комитета, оговариваемое в статье 25 законопроекта участие государственных фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности в государственной поддержке инновационной деятельности может быть учтено в проекте федерального закона N 412571-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности", принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении и который регулирует вопросы, связанные с предоставлением финансовой и иной поддержки субъектам инновационной деятельности государственными фондами поддержки научной и научно-технической деятельности.

9. Предлагаемая статьёй 28 законопроекта необходимость учёта инновационной направленности результатов научной и научно-технической деятельности, ОКР и продукции при формировании и размещении государственного или муниципального заказа не сопровождается механизмами отбора, с помощью которого будет учитываться инновационная направленность, в связи с чем Комитет предлагает отнести разработку и применение этих механизмов к компетенции Правительства Российской Федерации.

10. Как видно из материалов, прилагаемых к законопроекту, его принятие потребует внесение изменений во множество законодательных актов Российской Федерации, большинство из которых являются основополагающими (например, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и т.д.). Однако ни содержание, ни характер необходимых изменений в пояснительной записке к законопроекту не раскрываются. В этой связи не представляется возможным уяснить концепцию предлагаемых изменений, а также место будущего закона в системе законодательства Российской Федерации. В связи с этим данный законопроект необходимо рассматривать в одном "пакете" вместе с соответствующими предложениями по изменению Таможенного, Налогового и Бюджетного кодексов.

В заключение Комитет отмечает, что большая часть норм и положений законопроекта носит декларативный характер, а предлагаемые механизмы, способы и методы реализации государственной поддержки требуют конкретизации. Законопроект также нуждается в серьёзной юридико-технической и лингвистической правке.

С учётом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по промышленности, поддерживая концепцию законопроекта, считает, что принятие проекта федерального закона N 495392-5 "О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации" в первом чтении может быть поддержано только в случае его существенной доработки.

Председатель Комитета

С.В. Собко