Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 5 декабря 2017 г. N 70 на проект федерального закона N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям
от 5 декабря 2017 г. N 70
на проект федерального закона N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроект представляет собой экстенсивную попытку повышения эффективности применяемых в настоящее время реабилитационных процедур восстановления платежеспособности должников и совершенствования правового регулирования института несостоятельности (банкротства) юридических лиц посредством введения новой реабилитационной процедуры - реструктуризации долгов должника. С целью создания дополнительных стимулов для использования предлагаемой процедуры законопроектом предусматривается возможность подачи должником или кредитором в арбитражный суд не только заявления о признании должника банкротом, как сейчас это предусмотрено Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", но и заявления о введении процедуры реструктуризации долгов, по результатам рассмотрения которого и доказательств возможности восстановления платежеспособности в отношении должника судом может быть вынесено решение о начале процедуры реструктуризации долгов или введении конкурсного производства (минуя процедуру наблюдения).

Поскольку Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям неизменно поддерживает любые законодательные инициативы, направленные на сохранение работоспособности бизнеса, реструктуризацию долгов работающих предприятий, продолжение деятельности эффективных производств, в связи с чем присутствующий в правительственном законопроекте тренд на качественную модернизацию института несостоятельности (банкротства) юридических лиц, который, по сути, оставался неизменным - за исключением отдельных "косметических" изменений - на протяжении последних 15 лет, также воспринимается депутатами Государственной Думы - членами Комитета позитивно. С высокой долей вероятности можно предположить, после определенной доработки предложенная процедура реструктуризации долгов должника позволит несколько повысить эффективность применяемых в деле о банкротстве реабилитационных процедур, а также будет способствовать увеличению объема погашаемой кредиторской задолженности должников. Вместе с тем, по мнению Комитета, в представленной редакции законопроект не позволит решить основные, наиболее значимые и актуальные проблемы института несостоятельности, в настоящее время не позволяющего в полной мере восстанавливать платежеспособность подавляющей части воспользовавшихся им должников, не воспринимаемого самими должниками в качестве эффективного способа решения своих финансовых проблем, применяемого лишь в случаях полного исчерпания иных доступных мер взыскания задолженности, когда имущество должника практически в полном объеме реализовано в ходе исполнительного производства.

В качестве замечаний к представленной концепции, требующих дополнительного обсуждения и учёта при подготовке законопроекта ко второму чтению, Комитет считает необходимым отметить следующее.

Законопроект не вносит никаких изменений в действующий порядок правового регулирования несостоятельности юридических лиц, позволяющий собственникам должника и его менеджменту, доведшим предприятие до состояния банкротства, не только продолжить свою деструктивную деятельность, но также получить возможность оказывать серьезное влияние на развитие ситуации с конкурсным производством, проведение реабилитационных процедур и определение перспектив дальнейшего существования своего бизнеса.

Представляется, что прежних собственников необходимо отстранить от управления реабилитационными процедурами по восстановлению платежеспособности должника. Политику реабилитации должника должны определять его кредиторы, заинтересованные в сохранении предприятия и возврате вложенных в него средств, для чего на этой стадии в процедуре должны появляться профессиональные, ориентированные на результат антикризисные управляющие, способные эффективно работать в целях восстановления бизнеса. В этой связи без кардинального изменения существующего порядка и критериев назначения, полномочий и обеспечения качественной и мотивированной работы арбитражных управляющих представленная Правительством РФ идеология реструктуризации кредиторской задолженности должника не позволить достичь заявленных целей.

В настоящее время законодательство о несостоятельности (банкротстве) фактически не обладает резистентностью в отношении организованных злоупотреблений правом со стороны недобросовестных участников процедуры банкротства. Практически беспрепятственная возможность контролируемого наполнения реестра требований кредиторов, так называемыми, требованиями "эффективных" кредиторов и требованиями по "дружественной" задолженности позволяют собственникам должника (при необходимой подготовке к банкротству) даже после признания должника банкротом и назначения арбитражного управляющего сохранять контроль над процедурой банкротства и деятельностью предприятия.

Следующая, вытекающая из предыдущей проблема - обеспечение независимого назначения и качественной деятельности арбитражных управляющих. Когда арбитражный управляющий назначается конкретным лицом либо группой лиц, не приходится говорить о его независимости и беспристрастности. В этой связи необходимо исключить возможность назначения арбитражного управляющего по техническим основаниям (по принципу первичности обращения в суд) без учета финансово-экономических критериев его деятельности. Полномочия, которыми наделяется арбитражный управляющий, должны позволять ему работать эффективно и независимо от интересов различных групп кредиторов и менеджмента должника в целях решения главной стоящей перед ним задачи - восстановления полноценной деятельности предприятия.

По мнению Комитета без решения упомянутых проблем предоставление должнику, а по сути, его прежним неэффективным собственникам, отсрочки введения конкурсного производства и еще одной дополнительной реабилитационной процедуры принципиальным образом ничего в содержательном плане реформирования института несостоятельности не изменит. Наоборот, законопроектом таким предприятиям по факту их нахождения в процедуре банкротства будет предоставлено неконкурентное преимущество в виде освобождения от уплаты текущих платежей, что делает банкротство экономически выгодным.

В качестве замечаний технического характера следует отметить.

Законопроект не содержит исчерпывающего и однозначного описания целей, преследуемых новой реабилитационной процедурой, критериев её применения, состава и последовательности действий. Непонятно, каким образом реструктуризация задолженности должника соотносится с другими существующими процедурами банкротства, такими как наблюдение, финансовое оздоровление и внешнее управление?

Законопроект предусматривает, что заявление о введении процедуры реструктуризации долгов подается в суд. Однако, что представляет собой такое заявление и какие действия должен предпринять судом после его получения остается неясным? Проверяется ли в этом случае судом наличие у должника признаков несостоятельности (банкротства)? Производится ли выявление кредиторов должника, установление прав требований и включения их в реестр требований кредиторов? Каковы действия суда в случае одновременного поступления заявления о признании должника банкротом и заявления о введении процедуры реструктуризации долгов?

Согласно законопроекту в случае, если кредитор обращается с заявлением о введении в отношении должника процедуры реструктуризации долгов, он обязан предпринять меры "по урегулированию задолженности для предупреждения банкротства должника и восстановления его платёжеспособности". Однако механизм принятия кредитором таких мер и порядок их подтверждения судом законопроектом не устанавливается.

Нельзя признать удачной новеллу законопроекта о наделении антикризисного управляющего и собрания (комитета) кредиторов полномочиями по вмешательству в хозяйственную деятельность должника в виде оспаривания заключенных должником сделок, поскольку это негативным образом отразится на стабильности гражданского оборота, правах и интересах контрагентов должника, а также потребует ревизии всех заключённых и неисполненных договоров с учетом их значения для восстановления платежеспособности должника.

Предусмотренный законопроектом порядок отказа от исполнения договора, при отсутствии судебного порядка реализации такого права, создает условия для злоупотреблений со стороны должника и изменяет баланс интересов участников процедуры реструктуризации в ущерб интересам кредиторов.

Законопроектом определяется, что срок реализации плана реструктуризации долгов не может превышать четырехлетний срок со дня утверждения его судом, а также что он может быть продлен решением собрания кредиторов, но не более чем еще на четыре года. Указанный срок представляется Комитету чрезмерно продолжительным, что в совокупности с последствиями открытия процедуры реструктуризации долгов, заключающейся в снятии ранее наложенных арестов, неначислении процентов на сумму подлежащего уплате долга, а также неустоек (штрафов, пеней) и иных санкций за ненадлежащее исполнение обязательств, создает широкую базу для злоупотреблений со стороны должника. При этом необходимо учитывать, что столь продолжительные сроки банкротства для кредитных организаций обуславливают увеличение сроков резервирования денежных средств на возможные потери по ссудам, а введение в отношении должника процедуры реструктуризации долгов обязывает кредитные организации формировать резервы на возможные потери по ссудам в размере 100 процентов на весь срок её действия (до 8 лет), что может обусловить появление дефицита кредитных ресурсов, соответствующего роста процентных ставок по кредитам и пересмотру кредитной политики в отношении должника.

 В редакции законопроекта определен перечень критериев для отнесения кредитора к категории кредиторов, чьи права не затрагиваются планом реструктуризации долгов, ряд из которых носит оценочный характер и зависит от плана реструктуризации долгов, разрабатываемого должником. Это предоставляет должнику возможность манипуляции кредиторами, интересы которых не затрагиваются планом реструктуризации, поскольку позволяет лишить их права голоса при одобрении собранием кредиторов плана реструктуризации. Указанные положения создают предпосылки для ущемления прав и законных интересов кредиторов и могут повлечь возникновение споров о статусе их требований к должнику.

В законопроекте отсутствует механизм реализации кредитором своего права требовать досрочного прекращения процедуры реструктуризации долгов в случае неоднократного или существенного нарушения должником плана реструктуризации, что ограничивает возможности кредиторов по защите своих прав и законных интересов.

Законопроектом не устанавливается порядок распоряжения счетом должника на стадии реструктуризации, а также не указывается лицо, обладающее полномочиями по его распоряжению, что создает неопределенность в количестве таких счетов и может привести к коллизиям в связи с возникновение возможности наличия двух параллельно действующих единоличных исполнительных органов должника.

Исходя из вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает концепцию законопроекта N 239932-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части процедуры реструктуризации долгов в делах о банкротстве юридических лиц" и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении при условии доработки ко второму чтению c учетом отмеченных в заключение замечаний.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев