Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 5 июня 2017 г. N 34/3 "О проекте федерального закона N 185935-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (об уточнении параметров федерального бюджета на 2017 год) внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 5 июня 2017 г. N 34/3
"О проекте федерального закона N 185935-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (об уточнении параметров федерального бюджета на 2017 год) внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 185935-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Законопроект) Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) считает необходимым отметить следующее:

1. Актуальность внесения изменения в федеральный бюджет на 2017 год нуждается в дополнительном обосновании.

Так, Законопроект (в соответствии с пояснительной запиской) разработан "исходя из ранее определенных на 2017 год задач бюджетной политики, направленных на повышение экономической стабильности, в том числе за счет:

- продолжения поэтапного сокращения ненефтегазового дефицита федерального бюджета, в том числе за счет ограничения использования дополнительных нефтегазовых доходов;

- оказания финансовой поддержки отдельным отраслям экономики;

- своевременного исполнения социальных обязательств государства.".

При этом существенно меняются не только общие параметры федерального бюджета, но и условия его (бюджета) разработки, исполнения и контроля.

Таблица 1. Изменение основных параметров федерального бюджета в соответствии с Законопроектом, млрд. рублей

Показатель	2017 год
	Федеральный закон N 415-ФЗ	Законопроект	Отклонение
Доходы, всего	13 487,5	14 678,8	1 191,3
Расходы, всего	16 240,8	16 602,6	361,8
Дефицит (-)	-2 753,3	-1 923,8	-829,5

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

Важно учесть, что действующий федеральный бюджет на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (в соответствии с пояснительной запиской к нему) был разработан именно на трехлетний период поскольку:

"Резкое изменение внешнеэкономической и политической конъюнктуры в 2014 году и сохранявшаяся в течение прошлого и первой половины текущего года ее повышенная подвижность предопределили временный переход к однолетнему бюджетному планированию и смещение фокуса экономической политики на скорейшую адаптацию к новой внешнеэкономической реальности при минимизации потерь экономики и населения.

К настоящему времени можно констатировать, что процесс подстройки российской экономики к изменившимся внешним условиям, основное бремя которого пришлось на 2015 год, в целом завершился...

С завершением адаптационного периода на первый план повестки государственной экономической политики выходит цель по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики в непростых условиях повышенной неопределенности относительно дальнейших изменений внешней конъюнктуры_

Возвращение к трехлетнему бюджетному планированию само по себе будет способствовать снижению уровня неопределенности относительно основных приоритетов, механизмов и принципов реализации бюджетной политики. Это обеспечит большую прогнозируемость макроэкономических условий и условий ведения бизнеса.".

Однако, по мнению Комитета, существенных изменений в отношении макроэкономических параметров и иных факторов, необходимых и достаточных для внесения достаточно серьезных изменений в основной финансовый документ - Закон о федеральном бюджете, за истекший период не наблюдается.

В соответствии с материалами, представленными к Законопроекту, в составе причин, обосновывающих целесообразность подготовки данной законодательной инициативы, основным фактором можно признать только превышение фактической цены на нефть относительно параметров, учтенных при разработке проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг.

Таблица 2. Изменение основных макроэкономических показателей на 2017 год

Показатели	2016 год	2017 год
		Прогноз от 19.09.2016 N 28175 АВ/Д03и	Уточненная оценка	Отклонение
Цены на нефть Urals, долл./барр.	41,7	40	45,6	5,6
Цены на газ (среднеконтрактные включая страны СНГ), долл./тыс. куб. м	157,4	158,7	172,3	13,6
ВВП, млрд. руб.	86 044	86 806	92 190	5 384
Рост ВВП, %	-0,2	0,6	2,0	1,4
Инвестиции, млрд. руб.	14 640	15 905	15 731	-174
Объем импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США	182,3	184,6	193,0	8,4
Объем экспорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд. долл. США	285,5	286,2	313,3	27,1
Прибыль прибыльных организаций, млрд. руб.	19 637	17 500	20 786	3 286
Инфляция (ИПЦ), % к декабрю пред. года	5,4	4	3,8	-0,2
Курс доллара (среднегодовой), рублей за доллар США	66,9	67,5	64,2	-3,3
Фонд заработной платы, млрд. руб.	19 589	20 476	20 661	185
Объем экспорта нефти, млн. тонн	254,8	268,4	257,7	-10,7
Объем экспорта природного газа, млрд. куб. м.	198,7	195,0	197,3	2,3
Объем экспорта нефтепродуктов, млн. тонн	156,0	151,6	154	2,4
Объем добычи нефти, млн. тонн	548,6	548,0	549	1
Объем добычи газа, млрд. куб. м.	639,4	640,5	657,2	16,7

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

На основе приведенных данных, подтверждающих отсутствие иных существенных изменений, кроме прогнозируемой цены на нефть, показателей, можно прийти к заключению о том, что именно сложившаяся ценовая конъюнктура на мировых рынках позволила выступить с инициативой о внесении изменений в основные параметры федерального бюджета на 2017 год.

Следует при этом учесть, что в отношении прочих параметров, характеризующих состояние и перспективу развития экономики Российской Федерации прогноз может быть не столь однозначно положительным, в частности, если ориентироваться на данные Росстата.

Таблица 3. Отдельные оперативные статистические показатели социально-экономического развития Российской Федерации в отношении строительства

1. Динамика объема работ, выполненных по виду экономической деятельности "Строительство"

	Млрд.рублей	В % к
		соответствующему периоду предыдущего года	предыдущему периоду
2016 г.
Год	6 184,4	95,7
2017 г.
Январь	272,5	97,6	30,5
Февраль	315,7	95,5	111,8
Март	407,1	95,0	135,5
I квартал	995,3	95,7	45,1

2. Динамика ввода в действие жилых домов

	общей площади жилых помещений	В % к
		соответствующему периоду предыдущего года	предыдущему периоду
2016 г.
Год	80,2	94,0
2017 г.
Январь	4,3	78,4
Февраль	3,9	83,0	90,1
Март	4,9	91,0	127,5
I квартал	13,1	84,2	42,8

Источник: Росстат, Социально-экономическое положение России - 2017 г., январь-март

То есть, основываясь на приведенных сведениях, можно сделать вывод об отсутствии достаточных условий для излишне оптимистичных оценок.

Помимо этого, Комитет считает актуальным указать на отдельные противоречия между прогнозируемыми в целях Законопроекта сведениями о доходах населения темпами, опережающими показатели, учтенные при разработке проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг., и оперативными оценками уровня инфляции, в том числе в отношении прогноза значения индекса потребительских цен в 2017 году на уровне 3,8 процентов.

Тем самым, Законопроект одновременно основывается и на росте заработной платы и повышении ее покупательной способности, что требует дополнительных объяснений и обоснований.

2. Комитет отмечает, что решения, отраженные в заключении от 3 ноября 2016 года N 5 на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации, и проект паспорта государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", не были полностью учтены и реализованы, включая конкретные замечания и предложения по этой программе.

Минфином России не были предприняты попытки организации обсуждения, мотивации, обоснования изменений в базовую с точки зрения бюджетно-налоговой и долговой политики государственную программу "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

Фактически, данная программа, определяющая основные условия, предпосылки, технологию разработки и реализации федерального бюджета, включая и межбюджетное регулирование, по состоянию на сегодняшний день не соответствует нормам и положениям ни действующего закона о федеральном бюджете, ни Законопроекту.

При этом, Комитет дополнительно отмечает отсутствие инициатив Минфина России - как разработчика указанной государственной программы - в отношении организации обсуждения, обоснований, корректировок данного базового документа, несмотря на требования Федерального закона "О парламентском контроле".

В то же время, необходимость организации публичного обсуждения уточнений и изменений государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" обусловлена и необходима, в том числе и в связи с целым рядом законотворческих решений, принятых Комитетом, включая создание многоуровневой банковской системы, Фонда консолидации банковского сектора, а также реализуемое рассмотрение годовых отчетов о работе Центрального банка Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации.

Исходя из этого, можно сделать вывод о недостаточном уровне координации и согласованности действий в отношении указанных важнейших решений.

В дополнение к этому, Комитет констатирует отсутствие официально утвержденных долгосрочных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и бюджетного прогноза на долгосрочный период, что не только снижает достоверность данных, на основе которых разработан Законопроект, но и непосредственно ограничивает эффективность реализации федерального бюджета на программной основе, в рамках программно-целевого метода.

3. Отдельные положения Законопроекта в части изменения доходов федерального бюджета не вполне обоснованы.

В частности, в соответствии с Законопроектом, предусматриваются следующие уточненные оценки доходов федерального бюджета.

Таблица 4. Сравнение оценки доходов, млн. рублей

Показатель	Федеральный закон N 415-ФЗ	Законопроект	Отклонение
Доходы	13 487 566,8	14 678 830,5	1 191 263,7
Нефтегазовые доходы	5 050 039,4	5 769 478,8	719 439,4
НДПИ	3 285 497,7	3 780 436,1	494 938,4
Вывозные пошлины	1 764 541,7	1 989 042,7	224 501,0
Ненефтегазовые доходы	8 437 527,4	8 909 351,7	471 824,3
Связанные с внутренним производством	4 308 060,3	4 563 140,3	255 080,0
НДС	2 899 511,8	2 960 102,0	60 590,2
Акцизы	808 168,7	943 897,2	135 728,5
Налог на прибыль	600 379,8	659 141,1	58 761,3
Связанные с импортом	2 586 770,7	2 612 693,4	25 922,7
НДС	1 996 084,4	1 994 978,9	-1 105,5
Акцизы	63 437,6	66 979,3	3 541,7
Ввозные пошлины	527 248,7	550 735,2	23 486,5
Прочее	1 542 696,4	1 733 518,0	190 821,6
в том числе:
Дивиденды	483 481,6	483 595,6	114,0
Прочие доходы от компенсации затрат федерального бюджета	9 048,1	70 198,3	61 150,2
Доходы от выпуска материальных ценностей из государственного резерва	29 913,6	58 959,0	29 045,4
Утилизационный сбор	152 270,7	180 642,5	28 371,8
Прочие неналоговые доходы федерального бюджета	152 937,9	218 083,7	65 145,8

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

Так, исключительно влиянием "разовых факторов" объясняются дополнительные, не учтенные при разработке проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг., доходы на уровне 137,4 млрд. рублей, в числе которых в пояснительной записке к Законопроекту указаны 48,6 млрд. рублей за счет уменьшения имущественного взноса в имущество ГК "Агентство по страхованию вкладов", рост поступлений доходов от выпуска материальных ценностей из государственного резерва (29,0 млрд. рублей), погашение задолженности прошлых лет по международным договорам Федерального космического агентства (46,9 млрд. рублей).

В то же время, Законопроектом учитывается снижение поступлений процентов по государственным кредитам (непоступление платежей от иностранных заемщиков) на сумму более 11,7 млрд. рублей.

Только указанные сведения позволяют утверждать о недостаточной точности прогнозирования реальных доходов федерального бюджета на 2017 год по причинам, не зависящим от внешнеэкономических факторов, что, как минимум, привело к занижению соответствующих доходов федерального бюджета текущего периода и, следовательно, искусственному дефициту ресурсов, которые могли быть распределены в отношении приоритетных, социально и экономически значимых расходов.

Указанные ошибки тем более труднообъяснимы, если дополнительно учесть, что - как сказано в пояснительной записке к Законопроекту - "увеличение оценки поступлений акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, наблюдается в основном за счет роста объемов реализации алкогольной продукции с объемной долей этилового спирта свыше 9% на 19,9% (с 85,7 до 102,8 млн. дал., в том числе в результате проводимой работы по совершенствованию регулирования рынка алкогольной продукции), дизельного топлива на 10,9% (с 25,5 до 28,3 млн. тонн), а также табачной продукции на 4,3% (с 252,9 до 263,9 млрд. штук), включая рост объема реализации табачной продукции в декабре 2016 года на 14,3% (доля реализации декабря 2016 относительно декабря 2015 года увеличилась с 27,4% до 32,0%), в результате наращивания среднемесячного объема реализации табачной продукции".

Вследствие этого, Комитет вынужден указать на наличие серьезных просчетов в прогнозировании доходов именно на стадии разработки проекта федерального бюджета на 2017-2019 гг., который уточняется рассмотренным Законопроектом.

4. Законопроект предусматривает увеличение расходов федерального бюджета на общую величину 386,7 млрд. рублей.

Однако данные предложения также заслуживают дополнительного рассмотрения и оценки.

Так, следует учесть, что подавляющая часть указанных изменений расходов федерального бюджета уже фактически осуществлена за счет изменения сводной бюджетной росписи (приложение N 4 к пояснительной записке к Законопроекту).

Например, на государственную программу Российской Федерации "Развитие здравоохранения" расходы уже, вне конкретного законодательного решения, увеличены на 45,4 млрд. рублей, а на государственную программу Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" - сокращены на 31,6 млрд. рублей.

Более детальные сведения приведены в соответствующей таблице.

Таблица 5. Информация об отдельных бюджетных ассигнованиях федерального бюджета, предусмотренных в 2017 году, млрд. рублей

Показатель	Федеральный закон N 415-ФЗ	Изменения сводной бюджетной росписи (на 1 мая 2017 года)	Изменения по Законопроекту
ВСЕГО	16 240,8	257,5	361,8
в том числе:
Государственная программа Российской Федерации "Развитие здравоохранения"	261,1	45,4	1,8
Государственная программа Российской Федерации "Социальная поддержка граждан"	1 330,4	- 31,6	-0,4
Государственная программа "Развитие транспортной системы"	798,0	26,1	14,8
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы	215,9	15,7	9,1
Государственная программа Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"	1 217,1	165,8	-1,1

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

Согласно приведенным данным, Минфином России уже реализованы исключительно значимые изменения в основные параметры федерального бюджета 2017 года, что существенно ограничивает не только актуальность Законопроекта, но и отражает роль Государственной Думы Российской Федерации в подобных корректировках, включая и Комитет, учитывая, что уже реализованные поправки в финансирование государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" составили почти 166 млрд. рублей.

Также отмечается, что в соответствии Законопроектом только часть увеличиваемых расходов предусматривается в отношении "открытой части", то есть, утверждаемой приложением 15 к закону о федеральном бюджете (распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета на 2017 год), что отражено в следующей таблице.

Таблица 6. Изменение распределения бюджетных ассигнований по разделам и отдельным подразделам расходов федерального бюджета в 2017 году, млрд. рублей

Наименование	Федеральный закон N 415-ФЗ	Изменения по Законопроекту
ВСЕГО	13 478,5	193,4
ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ	1 141,3	54,9
НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА	1 021,1	-0,1
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ	1 271,7	30,8
НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА	2 069,1	61,5
Исследование и использование космического пространства	56,8	9,4
Сельское хозяйство и рыболовство	199,3	8,9
Дорожное хозяйство (дорожные фонды)	665,0	9,7
Прикладные научные исследования в области национальной экономики	171,4	2,5
Другие вопросы в области национальной экономики	571,9	30,9
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО	79,0	0,3
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ	76,7	18,8
ОБРАЗОВАНИЕ	595,0	2,5
КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ	99,8	2,9
ЗДРАВООХРАНЕНИЕ	378,7	0,4
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА	5 092,7	11,1
Пенсионное обеспечение	3 639,4	10,2
ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ	90,1	3,3
СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ	77,2	2,5
ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА	728,7	-8,7
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА БЮДЖЕТАМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ	757,4	13,3

Источник: Федеральный закон N 415-ФЗ, Законопроект

Тем самым сохраняется тенденция снижения прозрачности бюджетной политики.

5. По мнению Комитета, рассмотрение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2017-2019 гг., при прочих равных условиях, может быть осуществлено более эффективно, если обеспечить соблюдение следующих условий:

- предварительного рассмотрения, обсуждения и учета результатов работы с годовыми отчетами Счетной палаты Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации (до рассмотрение поправок в закон о бюджете);

- активного взаимодействия Правительства Российской Федерации с Государственной Думой Российской Федерации в части внесения изменений, уточнений, обсуждения хода реализации государственных программ Российской Федерации, предшествующих соответствующим изменениям в федеральный бюджет;

- минимизации количества и масштабов изменений федерального бюджета на трехлетний период за счет повышения качества его разработки;

- утверждения и учета долгосрочных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и бюджетного прогноза, в том числе как основы для разработки и реализации всей системы документов стратегического планирования Российской Федерации;

- создания условия для сокращения возможностей корректировки федерального бюджета в рамках сводной бюджетной росписи.

6. С учетом необходимости приведения федерального бюджета на 2017 год в соответствие с фактическими и прогнозируемыми параметрами социально-экономического развития, а также целесообразности увеличения финансового обеспечения ряда приоритетных направлений деятельности, Комитет поддерживает принятие проекта федерального закона N 185935-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" в первом чтении, с учетом изложенных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков