Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве", внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко и другими (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве",
внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко и другими

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 120505-7 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н. Гончаром, И.В. Белых, Г.Г. Онищенко и другими, и отмечает следующее.

Законопроект разработан в целях создания правовой базы для обеспечения жилищных прав граждан в г. Москве в целях формирования и последующей реализации программы реновации устаревшего жилищного фонда города Москвы.

Нормами законопроекта предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (далее - Закон N 4802-1), а также в ряд других законодательных актов Российской Федерации в целях установления особенностей правового регулирования градостроительных и земельных отношений, жилищных отношений, а также отношений в сфере государственной регистрации недвижимости в целях реновации жилищного фонда города Москвы. Законопроект также определяет полномочия органов государственной власти города Москвы в рамках реновации жилищного фонда, а также предусматривает создание Фонда содействия реновации жилищного фонда города Москвы (далее - Фонд).

Идея обновления жилищного фонда города Москвы на системной основе заслуживает поддержки. В то же время по мнению Комитета ряд положений законопроекта нуждаются в существенной доработке.

1. В Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 года N 80-р, понятие "реновация жилищного фонда" определяется как постоянно действующая система, создаваемая в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда. В Постановлении Правительства Москвы от 21 января 2003 года N28-ПП "О программе капитального ремонта, модернизации, реконструкции и реновации зданий, сооружений и территорий сложившейся застройки начиная с 2003 года и основных объемных показателях на 2003-2004 годы" данное понятие устанавливается как "замена не подлежащего сохранению жилищного фонда путем его сноса и капитального жилищного строительства на высвобождаемой территории".

В законопроекте определения понятия "реновация жилищного фонда" не содержится.

В то же время отсутствие в законодательстве Российской Федерации единого и четкого определения понятия "реновация жилищного фонда" может привести к неоднозначности его применения на практике и к неопределенности правовых последствий применения механизма реновации в отношении граждан и юридических лиц.

Кроме того, в законопроекте не раскрывается содержание понятия "район города Москвы, в котором расположен многоквартирный дом", поэтому предлагаем для целей применения указанного законопроекта использовать данное понятие как равнозначное понятию "внутригородская территория города федерального значения Москвы".

2. Законопроектом предлагается наделить органы государственной власти города Москвы полномочием по установлению порядка, случаев и формы выявления и учета мнения населения по вопросам принятия решений о реновации.

Вместе с тем, полагаем, что основные принципы регулирования данных вопросов необходимо установить в законопроекте в качестве федеральных гарантий защиты жилищных прав граждан, а установление конкретного порядка определения указанных вопросов - к ведению Московской городской Думы.

3. Принудительное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества допустимо только в случаях, перечисленных в пункте 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации. К ним отнесено, в частности, отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Изъятие в этом случае происходит по правилам, установленным Земельным кодексом Российской Федерации для изъятия земельных участков при условии предварительного и равноценного возмещения. Гарантии жилищных прав при изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд определены в статье 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В нормах законопроекта процедура изъятия для государственных нужд не используется. При этом предлагаемый законопроектом механизм принудительного прекращения права собственности на основании судебного решения в связи с принятием уполномоченным органом государственной власти города Москвы решения о выводе многоквартирного дома из эксплуатации и понуждение к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение предусматривает фактически новый вид изъятия имущества у граждан и юридических лиц, не предусмотренный вышеуказанными основополагающими законодательными актами, которые должны регулировать указанные вопросы.

4. Законопроектом предусматривается в качестве возмещения за жилое или нежилое помещение, расположенное в многоквартирном доме, подлежащем сносу, только возмещение в натуре - путем передачи собственнику другого равнозначного помещения. Следует отметить, что термин "равнозначность" используется в Жилищном кодексе Российской Федерации применительно к отношениям по договору социального найма и предполагает незначительную характеристику жилого помещения (равнозначность площади). Законопроект расширяет понятие равнозначность, включая в него некоторые другие характеристики помещения.

Согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. При этом нормы главы 31 Гражданского кодекса Российской Федерации предполагают равноценность обмениваемых товаров.

В соответствии со статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации возмещение за жилое помещение, сроки и другие условия изъятия определяются соглашением с собственником жилого помещения. Принудительное изъятие жилого помещения на основании решения суда возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. При этом по соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение.

Закон города Москвы от 31.05.2006 N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" предусматривает возможность собственника жилого помещения по его выбору получить денежную компенсацию рыночной стоимости жилого помещения или равнозначное жилое помещение (без доплат за разницу в стоимостях обмениваемых жилых помещений).

В связи с этим полагаем, что в законопроекте необходимо предусмотреть нормы, гарантирующие собственникам жилых помещений право выбора на получение равноценного возмещения за изымаемое жилое помещение либо предоставление другого жилого помещения с зачетом его стоимости при определении размера указанного возмещения.

Законопроектом также предлагается установить, что в целях освобождения жилого помещения, расположенного в многоквартирном доме, включенном в решение о реновации, и в отношении которого заключен договор социального найма жилого помещения, лицу, с которым заключен такой договор социального найма, предоставляется равнозначное жилое помещение по договору социального найма или в собственность бесплатно в случаях и порядке, установленных нормативным правовым актом города Москвы. Полагаем, что в целях устранения коррупциогенных факторов, установления на федеральном уровне единообразных подходов в решении данного вопроса указанные случаи и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма или в собственность граждан необходимо установить в законопроекте

5. Согласно нормам законопроекта под равнозначным жилым помещением понимается благоустроенное жилое помещение, жилая и общая площадь которого не меньше соответственно жилой и общей площади освобождаемого жилого помещения и количество комнат в котором соответствует количеству комнат в освобождаемом жилом помещении.

Полагаем, что следует также уточнить критерии, которым должно отвечать помещение, предоставляемое взамен помещения, расположенного в многоквартирном доме, подлежащем сносу (согласно законопроекту, критерии "равнозначности"). Критерии применительно к нежилым помещениям следует устанавливать с учетом района, на территории которого расположены помещения, а применительно к жилым помещениям, целесообразно рассмотреть вопрос об определении более подробных критериев равнозначности (например, доступность объектов инфраструктуры, социальной сферы т.д.).

Кроме того, законопроект не предусматривает возможности предложения правообладателям разных вариантов помещений взамен подлежащих сносу домов в рамках программы реновации. Данный вопрос необходимо принимать во внимание, поскольку новое помещение, согласно нормам законопроекта, может быть предоставлено не в районе расположения многоквартирного дома, подлежащего сносу.

6. Нормами законопроекта в проектируемой статье 7.3 Закона N 4802-1 предлагается установить, что решение суда "о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения, о прекращении права собственности на жилое помещение и регистрации права собственности на равнозначное жилое помещение" должно подлежать немедленному исполнению и может быть оспорено только в части равнозначности предоставляемых помещений.

В то же время в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с действующим законодательством немедленное исполнение судебного решения предусмотрено лишь для некоторых категорий дел. Статья 211 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает обязательность немедленного исполнения по делам о: взыскании алиментов; выплате работнику заработной платы в течение трех месяцев; восстановлении на работе; включении гражданина в список избирателей, участников референдума. Согласно нормам статьи 182 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации немедленному исполнению подлежат решения по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также решения по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства.

В связи с изложенным, действие института немедленного исполнения связывается, как правило, либо с отдельной категорией правоотношений, обладающих особой социальной значимостью, либо обусловлено необходимостью незамедлительного обеспечения прав граждан. В связи с этим предлагаемое законопроектом немедленное исполнение судебного решения и ограничение возможности его оспаривания в полном объеме (только в части равнозначности жилого помещения) нарушает конституционные права граждан на судебную защиту.

7. Положениями законопроекта в проектируемой статье 7.3 Закона N 4802-1 предлагается предусмотреть, что оспаривание гражданами (юридическими лицами) в суде актов высшего исполнительного органа государственной власти города Москвы, на основании которых уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы или Фонд обращается в суд с требованиями о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения не является препятствием для рассмотрения всех этих требований в судебном порядке и удовлетворения их судом.

В соответствии со статьей 120 Конституции Российской Федерации судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Процессуальное законодательство предусматривает обязанность суда приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела. Принимая во внимание, что соответствующий акт является основанием для принудительного освобождения жилого помещения и для обращения уполномоченного органа в суд с соответствующими требованиями, предлагаемая законопроектом норма не обеспечивает право граждан и юридических лиц на судебную защиту.

8. Положениями законопроекта в целях реализации решений о реновации, в том числе в целях сноса многоквартирных домов, подлежащих сносу, строительства объектов капитального строительства, обеспечения жилищных прав граждан при реализации решений о реновации, а также в целях продажи жилых помещений в построенных многоквартирных домах городом Москвой предусматривается создание фонда содействия реновации жилищного фонда в городе Москве. При этом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения фондом своих обязательств по договорам участия в долевом строительстве многоквартирных домов город Москва несет субсидиарную ответственность по обязательствам фонда.

Учитывая, что указанный фонд предлагается наделить рядом других функций, следует проработать вопрос об установлении субсидиарной ответственности учредителя в целом по обязательствам Фонда в рамках программы реновации. Полагаем также, что в законопроекте необходимо четко определять его статус и организационно-правовую форму.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект при условии учета указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе его принять при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко