Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству по проекту федерального закона N 882161-6 "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации" ... (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
по проекту федерального закона N 882161-6 "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации"
внесен депутатами Государственной Думы В.Ф. Рашкиным, С.А. Гавриловым, В.Г. Поздняковым, В.С. Шурчановым, В.А. Ганзя, Н.Н. Езерским, Т.В. Плетневой, О.Н. Смолиным, а также С.П. Обуховым, О.Н. Алимовой, В.Р. Родиным, В.П. Пешковым, С.И. Васильцовым, А.А. Андреевым, С.П. Мамаевым, В.С. Романовым, П.В. Романовым, В.И. Бессоновым, В.Н. Федоткиным, С.И. Юрченко, В.А. Коломейцевым, Н.В. Разворотневым, Н.Ф. Рябовым, Е.А. Рульковым, В.Н. Паутовым, Н.И. Васильевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 882161-6 "О первоочередных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации и о переходе к государственному планированию социально-экономического развития Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.Ф. Рашкиным, С.А. Гавриловым, В.Г. Поздняковым, В.С. Шурчановым, В.А. Ганзя, Н.Н. Езерским, Т.В. Плетневой, О.Н. Смолиным, а также С.П. Обуховым, О.Н. Алимовой, В.Р. Родиным, В.П. Пешковым, С.И. Васильцовым, А.А. Андреевым, С.П. Мамаевым, В.С. Романовым, П.В. Романовым, В.И. Бессоновым, В.Н. Федоткиным, С.И. Юрченко, В.А. Коломейцевым, Н.В. Разворотневым, Н.Ф. Рябовым, Е.А. Рульковым, В.Н. Паутовым, Н.И. Васильевым в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы (далее - законопроект), и отмечает следующее.

Согласно статье 1 законопроекта его цели состоят в преодолении кризисных явлений в российской экономике, восстановлении ее устойчивости и роста, стимулировании роста национального богатства и благосостояния населения Российской Федерации, обеспечении стратегической обоснованности, рациональности и прозрачности национальной экономической политики, а для достижения указанных целей предлагается ввести первоочередные меры по стабилизации социально-экономической ситуации в Российской Федерации, к числу которых в соответствии со статьей 3 законопроекта относятся:

1) введение государственного планирования социально-экономического развития Российской Федерации на основе системы мониторинга национального благосостояния Российской Федерации и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, определяемых один раз в шесть лет;

2) создание единой системы управления развитием национальной экономики, включающей органы государственного планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

3) меры государственной поддержки точек роста национальной экономики путем предоставления бюджетных инвестиций и иных форм государственной поддержки, реализации проектов государственно-частного партнерства;

4) активизация государственной промышленной политики Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого роста промышленности (обрабатывающих промышленных производств) и проведения импортозамещения;

5) временное изменение правового статуса Центрального банка Российской Федерации в рамках его участия в деятельности по реализации приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, мер государственной поддержки национальной экономики;

6) введение системы мер дополнительной социальной поддержки населения в целях смягчения для него последствий кризисных явлений в национальной экономике;

7) меры по защите финансового рынка Российской Федерации, ограничению вывоза капитала из Российской Федерации;

8) государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды товаров (работ, услуг), активизация государственной антимонопольной политики;

9) иные меры, определяемые федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

Законопроект содержит также определения основных понятий, используемых для его целей ("национальное благосостояние", "ключевые показатели национального благосостояния", "мониторинг национального благосостояния", "национальное богатство", "приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации", "точки роста национальной экономики") и предусматривает положения, детально регулирующие предусмотренные законопроектом отдельные первоочередные меры по стабилизации социально-экономической ситуации в Российской Федерации (о системах мониторинга национального благосостояния Российской Федерации и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, системе органов управления развитием национальной экономики и их полномочиях, мерах государственной поддержки национальной экономики и точек роста национальной экономики).

Также законопроектом предусмотрено внесение, как указано в пояснительной записке к законопроекту, "вытекающих из законопроекта" изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон 86-ФЗ), Федеральный закон от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 172-ФЗ). В частности, в Федеральный закон 172-ФЗ предлагается ввести понятие "государственное планирование социально-экономического развития Российской Федерации" и заменить понятия "стратегия социально-экономического развития Российской Федерации" и "стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации" на "государственный план социально-экономического развития Российской Федерации" и "государственный план социально-экономического развития субъекта Российской Федерации" соответственно.

Таким образом, в основе концепции законопроекта лежит существенное изменение системы стратегического планирования в Российской Федерации, заключающееся как указано в пояснительной записке к законопроекту во "введении плановых начал управления социально-экономическими процессами".

Вместе с тем материалы к законопроекту не содержат какого-либо прогноза и расчета социально-экономических и финансовых последствий реализации законопроекта, позволяющих произвести объективную оценку таких последствий. При этом Комитет разделяет мнение, выраженное в заключениях Счетной палаты Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на законопроект, о несоответствии законодательству Российской Федерации отдельных положений законопроекта и предлагаемых им изменений в федеральное законодательство.

Так, законопроект в части устанавливаемых им полномочий Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как органов управления развитием национальной экономики (статьи 4, 13 и 14 законопроекта) не согласуется с Конституцией Российской Федерации, Федеральный конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ "О парламентском контроле", поскольку вопросы осуществления Государственной Думой и Советом Федерации парламентского контроля, а также представления Правительством Российской Федерации отчетов Президенту Российской Федерации, Государственной Думе и Совету Федерации регулируются указанными нормативными правовыми актами.

Предлагаемое законопроектом "временное изменение правового статуса" Центрального банка Российской Федерации (статьи 3, 15 законопроекта), в рамках которого предполагается исполнение им поручений Правительства Российской Федерации, входит в противоречие с установленным Конституцией Российской Федерации принципом независимости в осуществлении Центральным банком Российской Федерации основной функции - защиты и обеспечение устойчивости рубля. Кроме того, предлагаемые законопроектом соответствующие изменения в Федеральный закон 86-ФЗ не являются временными, тогда как предусмотренная законопроектом соответствующая мера по стабилизации социально-экономической ситуации в Российской Федерации носит временный характер.

Предлагаемые "вытекающие из законопроекта" изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части установления возможности использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния для реализации мер государственной поддержки национальной экономики, по мнению Счетной палаты Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, противоречат назначению указанных фондов, которое заключается в обеспечении сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета, софинансировании добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также в обеспечении сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

При этом в соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования. В связи с этим предусмотренные законопроектом изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации не могут содержаться в тексте законопроекта одновременно с другими его положениями.

Предлагаемыми законопроектом изменениями в Федеральный закон 172-ФЗ (статья 33 законопроекта) предусматривается, что основополагающим документом для разработки и реализации документов стратегического планирования является федеральный закон о приоритетах социально-экономического развития Российской Федерации на плановый период. Соответствующие изменения в указанный Федеральный закон, предусмотренные законопроектом, касаются полномочий Президента Российской Федерации в сфере стратегического планирования, закрепленных в Федеральном законе 172-ФЗ. Так, в соответствии со статьей 10 Федерального закона 172-ФЗ (в действующей редакции) Президент Российской Федерации определяет и уточняет направления, цели и приоритеты социально-экономической политики, цели социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Законопроектом предлагается ограничить указанное полномочие тем, что Президент Российской Федерации лишь "участвует в определении приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации". При этом изменения, предлагаемые законопроектом, касаются также положений Федерального закона 172-ФЗ о ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, которое в соответствии со статьей 15 Федерального закона 172-ФЗ (в действующей редакции) является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования. В соответствии с приведенной нормой во исполнение указанного ежегодного послания Президент Российской Федерации издает указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направления достижения указанных целей и решения важнейших задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также документы стратегического планирования, подлежащие разработке. Вместе с этим законопроектом роль указанного послания Президента Российской Федерации сводится к постановке "задач государственного управления", необходимых для осуществления приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, установленных федеральным законом, а также целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В данной части Комитет разделяет мнение Счетной палаты Российской Федерации о том, что предлагаемые законопроектом изменения, затрагивающие структуру и содержание ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, а также полномочия Президента Российской Федерации, не соответствуют статьям 80 и 84 Конституции Российской Федерации.

Кроме этого, с учетом того, что в соответствии со статьей 47 Федерального закона 172-ФЗ срок разработки предусмотренных им документов стратегического планирования и приведения в соответствие с указанным федеральным законом действующих документов стратегического планирования определен до 1 января 2019 года, Комитет поддерживает позицию Счетной палаты Российской Федерации и Правительства Российской Федерации относительно нецелесообразности внесения концептуальных изменений в Федеральный закон 172-ФЗ, практика применения которого еще не сформирована.

Помимо прочих замечаний к законопроекту Счетная палата Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в своих заключениях на законопроект отмечают, что предлагаемые им меры, направленные па стабилизацию социально-экономической ситуации в Российской Федерации, разработаны без учета положений Федерального закона от 30 сентября 2015 года N 273-ФЗ "Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации", Федерального закона от 3 ноября 2015 года N 301-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год", Федерального закона от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год", а также принятых и реализуемых Правительством Российской Федерации соответствующих мер в рамках плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 года N 98-р). В 2017 году указанные меры предусмотрены Перечнем мероприятий, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 году, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 19 января 2017 года.

Правительством Российской Федерации законопроект не поддержан.

У Правового управления Аппарата Государственной Думы имеется ряд замечаний правового характера, заключающихся в том, что отдельные положения законопроекта не содержат собственного правового содержания, противоречат положениям Конституции Российской Федерации и ряда федеральных законов либо не согласуются с ними.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству рекомендует Государственной Думе отклонить указанный законопроект.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев