Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 43590-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части освобождения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления от ответственности за неисполнение полномочий в связи с дефицитом бюджета), внесенный членом Совета Федерации М.А. Афанасовым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 43590-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(в части освобождения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления от ответственности за неисполнение полномочий в связи с дефицитом бюджета),
внесенный членом Совета Федерации М.А. Афанасовым

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 43590-7"О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенным членом Совета Федерации М.А. Афанасовым, предлагается освобождать от ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований, в бюджетах которых объем собственных доходов ниже минимального нормативного объема расходов субъекта Российской Федерации, необходимого для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Порядок определения минимального нормативного объема расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предполагается устанавливать правовым актом Минфина России.

В связи с данной законодательной инициативой необходимо отметить следующее.

Согласно бюджетному законодательству в состав собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов включаются в том числе средства финансовой помощи - субсидии и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (статьи 132, 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Дотации региональным и местным бюджетам предоставляются соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации и рассчитываются исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статьи 131, 137, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом минимальная расчетная бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации определяется исходя из индекса налогового потенциала каждого конкретного субъекта Российской Федерации (относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта Российской Федерации), а также индекса бюджетных расходов (относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий). При определении законом субъекта Российской Федерации уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований также учитываются налоговые доходы на одного жителя, которые могут быть получены соответствующим бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), с поправкой на различия в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. N 1505 утверждены Правила определения расчетного объема расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствии с которыми Минфин России ежегодно осуществляет инвентаризацию расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях определения объема финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.

Таким образом, согласно бюджетному законодательству, объем собственных доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в настоящее время уже соотнесен с минимально необходимым объемом их расходов на исполнение ими своих полномочий. При этом предусмотрены механизмы софинансирования бюджетных расходов и финансовой помощи со стороны вышестоящих бюджетов.

Кроме того, статьей 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены меры, направленные на преодоление дефицита бюджета и повышение эффективности расходования бюджетных средств. В случае высокого уровня дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации совместно федеральными и региональными органами государственной власти должны предприниматься определенные усилия по преодолению дефицита бюджета. Аналогичные механизмы совместного регионально-муниципального решения вопросов преодоления дефицита местных бюджетов предусмотрены статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Наконец, бюджетным законодательством предусмотрены источники финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (статьи 95, 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В качестве важной меры, призванной не допустить превышение расходных обязательств над доходами бюджета, следует назвать также положение части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время бюджетным законодательством предусмотрены разносторонние механизмы обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов и, в необходимых случаях, оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам из вышестоящего бюджета на покрытие обоснованных расходов, а также механизмы санации бюджетов и повышения эффективности бюджетных расходов.

Это воплощает принцип единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, принцип единства бюджетной системы основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления (см., напр., Определение Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2000 года N 43-О). Бюджеты не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на одном из уровней бюджетной системы влечет обязанность органов государственной власти вышестоящего уровня осуществлять в целях сбалансированности бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (см., в частности, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П).

Необходимо учитывать, что бюджетный процесс весьма сложен и неоднозначен. Многое зависит не только от объема имеющихся в распоряжении средств, но и эффективности управления ими, расстановки приоритетов и выбора направлений их расходования. Наконец, и сам объем имеющихся средств зависит от грамотной налоговой, административной, бюджетной политики руководства субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует также иметь в виду, что устанавливаемая федеральными законами ответственность (уголовная, административная и т.п.) предполагает установление вины лица в содеянном. Соответственно, если должностное лицо предприняло все меры по исполнению полномочий, но в силу объективных обстоятельств это оказалось недостижимым, оно не подлежит ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий. Если же этих мер предпринято не было, то один лишь дефицит бюджета не должен влечь освобождение такого недобросовестного должностного лица от ответственности. Так, частью 4 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прямо предусмотрено: в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц подлежит прекращению.

В этой связи всеобщее освобождение должностных лиц органов исполнительной власти субъектов и местного самоуправления Российской Федерации от ответственности в связи с дефицитом бюджета представляется не обоснованным. Это также будет являться демотивирующим (дестимулирующим) фактором, снижающим заинтересованность в увеличении доходной базы, эффективном расходовании бюджетных средств и качественном исполнении полномочий. Полагаем, что наличие оснований, в т.ч. вины, для привлечения к той или иной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий, должно устанавливаться в каждом конкретном случае по совокупности обстоятельств.

На законопроект поступило 49 отзывов из 36 субъектов Российской Федерации, 35 положительных и 14 отрицательных. При этом мнения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации совпали в 10 случаях и в соответствии со статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" 9 субъектов РФ высказались за принятие закона, 1 субъект Российской Федерации против принятия закона. Мнение 75 субъектов Российской Федерации не выражено.

На законопроект поступили отрицательные отзывы Правительства Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Правового управления Государственной Думы. Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера высказался в поддержку законопроекта (но с концептуальными замечаниями).

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе отклонить при рассмотрении в первом чтении проект федерального закона N 43590-7"О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенным членом Совета Федерации М.А.Афанасовым.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко