Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 509712-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы В.Ф. Звагельским, С.В. Кривоносовым, М.С. Гаджиевым и другими (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 509712-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации",
внесенному депутатами Государственной Думы В.Ф. Звагельским, С.В. Кривоносовым, М.С. Гаджиевым и другими
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом предлагается дополнить статью 1 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) частью 7, в соответствии с которой Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее - Уполномоченный) обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий; без согласия Президента Российской Федерации не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску и т.д. (пункт 1 статьи 1 законопроекта). Соответствующие изменения проектом вносятся в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ) (статья 7 законопроекта).

Обращаем внимание, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 12 апреля 2002 года N 9-П, только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей, разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Конституционные положения о прерогативах судебной власти являются фундаментальными принципами юстиции в правовом государстве. Таким образом, применительно к специальным институтам неприкосновенности возможные вводимые федеральным законом ограничения полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, могут иметь место только в том случае, если такие институты предусмотрены непосредственно Конституцией Российской Федерации, то есть в отношении Президента Российской Федерации, депутатов Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, а также судей, что обусловлено особым статусом названных должностных лиц и характером выполняемых ими функций в системе государственной власти Российской Федерации.

В этой связи отмечаем, что должность Уполномоченного не предусмотрена непосредственно Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, предоставление Уполномоченному неприкосновенности в предлагаемом проектом объеме не согласуется с действующими в законодательстве Российской Федерации подходами к регулированию вопросов, связанных с наделением неприкосновенностью должностных лиц. Так, например, в отношении лиц, обладающих парламентским иммунитетом (депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации в своих Постановлениях от 20 февраля 1996 года N 5-П и от 27 декабря 2012 года N 34-П указывает, что неприкосновенность относится к основным элементам конституционно-правового статуса этих лиц; по своему содержанию неприкосновенность парламентария - это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, однако она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную правовую охрану личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, а следовательно, и от незаконного прекращения полномочий, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и парламента в целом, их самостоятельности и независимости.

Полагаем, что определенные Федеральным законом статус Уполномоченного, его правовое положение, основные задачи и компетенция не влекут необходимость наделения его неприкосновенностью в предлагаемом законопроектом объеме.

В отношении проектируемого дискреционного способа лишения неприкосновенности Уполномоченного (пункт 1 статьи 1, пункт 5 статьи 7 проекта) также отмечаем, что проектом не учитывается установленный законодательством Российской Федерации общий принцип лишения неприкосновенности лиц, обладающих неприкосновенностью (в связи с необходимостью привлечения их к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, избранием меры пресечения, производством обыска и т.д.), который связан с принятием коллегиального решения тем или иным органом (соответствующей палатой Федерального Собрания, коллегией, состоящей из трех судей Верховного Суда Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Высшей квалификационной коллегией Судей Российской Федерации или соответствующей квалификационной коллегией судей.

При этом проект не содержит положений о порядке обращения к Президенту Российской Федерации в целях получения согласия на лишение неприкосновенности Уполномоченного и порядке уведомления Президента Российской Федерации лицом, произведшим задержание Уполномоченного, о задержании Уполномоченного для получения согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры.

Обращаем внимание, что в Постановлении от 12 апреля 2002 года N 9-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации, закрепляя неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Российской Федерации, а также неприкосновенность Президента Российской Федерации и судей, не предусматривает неприкосновенность для иных лиц, что не означает невозможность установления определенных личных специальных гарантий, обусловленных тем или иным статусом. При этом федеральный законодатель может установить, в частности, для иных лиц лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые предусматривали бы определенное усложнение соответствующих процедур.

Так, в отношении иных должностных лиц (Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, и т.п.) в качестве такой дополнительной процессуальной гарантии УПК РФ предусматривает особые условия привлечения их к уголовной ответственности - решение о возбуждении уголовного дела либо о привлечении в качестве обвиняемого принимается Председателем Следственного комитета Российской Федерации или руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, либо с их согласия (пункты 4-14 части первой статьи 448 УПК РФ).

Предусмотренный в проектируемой части 3 статьи 5 Федерального закона 15-дневный срок рассмотрения обращения Уполномоченного, в частности, о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к уголовной ответственности (подпункт "г" пункта 2 статьи 1 проекта) не согласуется со сроками рассмотрения сообщения о преступлении, установленными статьей 144 УПК РФ.

Представляется необоснованным предоставление Уполномоченному возможности посещения без специального на то разрешения учреждений и органов, исполняющих наказания, в том числе уголовные наказания в виде лишения свободы, и мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в сопровождении сотрудников своего аппарата (статьи 4, 5 и 6 проекта). Предусмотренный в соответствующих законодательных актах Российской Федерации перечень лиц, которым предоставлено такое право, обусловлен должностным статусом этих лиц, возложенными на них обязанностями и компетенцией по осуществлению контроля или надзора за деятельностью соответствующих учреждений и органов либо организаций, расположенных на их территории, соблюдением прав человека, исполнением наказаний и т.п. В свою очередь сотрудники аппарата Уполномоченного компетенцией по осуществлению таких контрольных и надзорных функций не наделены, в связи с чем на них не может быть распространено данное право. При этом обращаем внимание, что сотрудники аппаратов, администраций, соответствующих служб других должностных лиц (Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и т.д.) таким правом не наделены. Кроме того, проект не определяет какие-либо условия посещения сотрудниками аппарата указанных учреждений и органов при сопровождении Уполномоченного, в том числе их предельную численность.

Наделение Уполномоченного правом знакомиться с материалами уголовных дел (с протоколом задержания, постановлением о применении меры пресечения, протоколами следственных действий, произведенных с участием подозреваемого, обвиняемого, в интересах которого поступила жалоба, иными документами, которые предъявлялись либо должны были предъявляться этому подозреваемому, обвиняемому, с уголовными делами, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами) по которым отказано в возбуждении уголовных дел (абзац шестой подпункта "б" пункта 2 статьи 1 и пункт 1 статьи 7 проекта) не согласуется с положениями УПК РФ, наделяющими такими процессуальными правами только участников уголовного судопроизводства, к которым Уполномоченный не относится.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "абзац шестой подпункта "б" пункта 2 статьи 1" следует читать "абзац четвертый подпункта "в" пункта 2 статьи 1"

Следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 15 "Состязательность сторон" УПК РФ функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо; стороны обвинения и защиты равноправны перед судом. Между тем, Уполномоченный (и его рабочий аппарат), являясь государственным органом, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности (часть 2 статьи 1 Федерального закона), может выступать как на стороне защиты, так и на стороне обвинения, в зависимости от того, потерпевшим или обвиняемым является защищаемый им субъект предпринимательской деятельности. Таким образом, вступление в дело Уполномоченного в поддержку какой-либо из сторон уголовного судопроизводства, на наш взгляд, повлечет нарушение принципа равноправия и состязательности сторон.

Кроме того, наделение Уполномоченного правом знакомиться с отдельными процессуальными документами, вынесенными на досудебной стадии судопроизводства, из числа перечисленных в пункте 1 статьи 7 проекта, по существу может расцениваться как вмешательство в деятельность органов предварительного расследования, что не является допустимым.

Также обращаем внимание, что в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Определении от 22 января 2004 года N 119-О, действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда могут быть обжалованы как участниками уголовного судопроизводства, так и иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы.

Положения аналогичного характера содержатся в статьях 389.1, 401.2, 412.1 УПК РФ. Между тем, Уполномоченный не является участником уголовного судопроизводства, а также лицом, чьи права, свободы и законные интересы могут быть затронуты (нарушены) каким-либо судебным решением или решением органов предварительного расследования.

Предложение о включении в главу 2 УПК РФ новой статьи 16.1 "Права Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" (пункт 1 статьи 7 проекта) не учитывает, что глава 2 УПК РФ посвящена принципам уголовного судопроизводства.

Исполняющий обязанности начальника управления

Ю.В. Сапожникова